الدكتوراه في قانون العقود والعقار ـ إشراف الدكتور إدريس الفاخوري 
الرقابة القضائية على أعمال السلطة التقديرية للإدارة بين نظريتين ـ تعليق على حكم المحكمة الإدارية بالرباط ،بتاريخ:2012/8/30
قضت المحكمة الإدارية بالرباط في حكم لها بتاريخ :2012/8/30 ،ملف رقم :2012/5/34 ، بما يلي : لقد استقر القضاء الإداري على ممارسة رقابته على السلطة التقديرية للإدارة ،سواء في جانب المشروعية أو جانب عدم الملائمة ،في إطار نظرية الغلو في التقدير ،لأن الملائمة أضحت عنصرا أساسيا من عناصر المشروعية .
و يثير هذا الحكم موضوع الرقابة التي يمكن أن يمارسها القضاء الإداري على أعمال السلطة التقديرية للإدارة، و كذلك مختلف الحجج و النظريات التي يمكن الإعتماد عليها في تطبيق هذا النوع من الرقابة .
للتعليق على هذا الحكم لابد من استعراض الوقائع و الحيثيات ،وكذا التعليل الذي اعتمدته المحكمة .
- الوقائع
وذهبت إلى أن قرار النقل هو قرار عقابي وغير مناسب ويتسم بعدم المشروعية ،
وبناء على المذكرة الجوابية المقدمة من طرف الوكالة المدعى عليها ،فإن النقل لا يكتسي طابعا عقابيا و إنما أملته المنفعة العامة ،وأنه لا يمكن الإستجابة لرغبات الموظف الشخصية على حساب حسن سير المرفق العام ،و التمست رفض الطلب.
- التعليل
ولها زوج يعمل بنفس المدينة ،ولها بنت تتابع دراستها بنفس المدينة ،فإن قرار نقلها خصوصا بعد بداية الموسم الدراسي يعتبر غير مناسب ولا ملائم ،لأنه قد يؤدي إلى تشتيت شمل أسرة بكاملها ،مع صعوبة نقل البنت لمؤسسة تعليمية بالمغرب في هذا الوقت ،فضلا على أن الإدارة لم تدلي بما يؤكد أن قرار النقل أملته اعتبارات المصلحة العامة ،أو ما يبين النقص أو الفائض في الأطر الإدارية بالنسبة لمكاتب الوكالة ،وكذلك تبيان سبب كون القرار شمل الطاعنة بالذات ،مما يجعل القرار الطعين غير مرتكز على أساس صحيح من القانون ،و مشوب بالتجاوز في استخدام السلطة ،و بالتالي وجب إلغائه.
- منطوق الحكم
في الشكل : بقبول الطلب
في الموضوع : بإلغاء القرار الإداري المطعون فيه مع ما يترتب عن ذلك من آثار قانونية .
- التعليق
ومع ازدياد احتكاك الإدارة بالمجتمع ،و تنوع الأنشطة التي امتد إليها النشاط الإداري ،من زراعة و عمران و بيئة ،و أنشطة اجتماعية أخرى ،و نظرا لما تتميز به هذه الأنشطة المتنوعة من دينامية ،فإن ذلك استدعى بالضرورة اتساع سلطة الإدارة التقديرية ،مما نبه القاضي الإداري إلى عدم كفاية الرقابة التقليدية ،الممارسة على النشاط الإداري ،أي رقابة المشروعية ،و التي لم تعد تنسجم مع التطورات الحديثة ،في مجال النشاط الإداري ،و إنما مد هذه الرقابة إلى الملاءمة في التقدير الإداري ،وذلك في محاولة لإقامة نوع من التوازن بين ضرورة ضمان فاعلية العمل الإداري من جهة ،وبين ضمان حقوق الأفراد و حرياتهم من جهة أخرى ،و ذلك بالإعتماد على مجموعة من النظريات التي ابتكرها القضاء الإداري ،كنظرية الغلو في استخدام السلطة التقديرية ،ونظرية الخطأ الظاهر،ثم نظرية الموازنة بين المنافع و المضار.
وبالرجوع للقرار الإداري موضوع الطعن ،و المتعلق بنقل المدعية من مكتب وكالة المغرب العربي للأنباء الكائن بمدينة لندن ببريطانيا ،إلى مدينة الرباط بالمغرب،فإنه يندرج ضمن نطاق السلطة التقديرية المخولة للإدارة ،وينفلت من الرقابة المؤسسة على مبدأ المشروعية ،ذلك أن الإدارة في هذه الحالة تعتبر أقدر على معرفة مواقع الخصاص ومواقع الفائض في مصالحها بالنسبة للأطر التي تتوفر عليها ،وبالتالي يترك لها سلطة توزيع هته الأطر على مصالحها حسب الحاجات ،دون تدخل في هذه السلطة من طرف القضاء ، لكن تطور القضاء الإداري الموازي لتطور النشاط الإداري ،و توغله في مجالات متعددة ،جعل القاضي الإداري يوسع من رقابته على هذا النشاط ليشمل السلطة التقديرية للإدارة في هذا المجال، فعلى أي أساس أو نظرية عمل القاضي الإداري من خلال الحكم الذي بين أيدينا على ممارسة رقابته ؟
- نظرية الغلو في استخدام السلطة التقديرية
ويقصد بالغلو في استخدام السلطة التقديرية، بالعيب الذي يمكن أن يشوب تكييف
الإدارة و تقديرها للوقائع المتخذة كسبب للقرار الإداري ،بحيث يبدو هذا العيب بينا
وجسيما ،على نحو يتعارض مع الفطرة السليمة ،وتتجاوز به الإدارة حدود المعقول
في الحكم الذي تحمله على الوقائع ،و يكون بالتالي سببا لإلغاء قرارها المشوب
بهذا العيب، ولا يظهر الغلو في التقدير إلا إذا كان تقدير الإدارة مشوبا بخلل جسيم
بين سبب العمل الإداري و محله ،فإذا كان من الجائز للإدارة أن تخطأ في ممارسة
سلطتها التقديرية ،فإنه من غير الجائز أن يكون هذا الخطأ ظاهرا ينم عن سوء
تقدير واضح ،أو إهمال فادح أو رعونة بالغة ،الأمر الذي تأباه الفطرة السليمة ،مما
لا يمكن للقاضي التغاضي عنه .
وتعرف نظرية الغلو في السلطة التقديرية بكونها مصرية المنشأ ،وقد استخدمت
لأول مرة في مجال التأديب ، إذ جاء في حكم المحكمة العليا الإدارية بمصر المؤرخ
11 نونبر 1961 "إذا كانت للسلطات التأديبية سلطة تقدير خطورة الذنب وما يناسبه
من جزاء ، ومن غير تعقيب عليها في ذلك ،إلا أن مناط مشروعية تلك السلطات شأنها
شأن أي سلطة تقديرية أخرى ، ألا يشوب استعمالها غلو ،ومن صور هذا الغلو عدم
الملائمة الظاهرة بين درجة خطورة الذنب وبين نوع الجزاء و مقداره ".
وبالرجوع للحكم الذي بين أيدينا فقد ذهبت المدعية إلى أن قرار النقل يكتسي طابعا عقابيا فيما نفت الإدارة ذلك ،و الحقيقة أن القرارات التي تتضمن عقوبات تأديبية تعتبر المجال الأكثر الذي يمكن أن يتسم فيه سلوك الإدارة بالغلو في استخدام السلطة التقديرية، إذ
بالرجوع للحالات التي يمكن أن تمنح فيها للإدارة سلطة تقديرية ،نجد تحديد القانون لمحل القرار الإداري دون تحديد للسبب الذي يقوم عليه ، ونجد التطبيق العملي لهذه الحالة في المغرب ضمن ظهير 1958،[2] المتعلق بالنظام الأساسي للوظيفة العمومية ،إذ بالرجوع للفصل 66 من ظهير 1958 ،نجده قد وضع قائمة من العقوبات التي يمكن توقيعا على الموظفين ،وقد حددت على سبيل الحصر،وتم ترتيبها حسب خطورتها ، {الإنذار – التوبيخ – الحذف من لائحة الترقي – الإنحدار من الطبقة – القهقرة من الرتبة – العزل من غير توقيف حق التقاعد – العزل المصحوب بتوقيف حق التقاعد }، وذلك دون تحديد للأخطاء التأديبية ، بل اكتفى المشرع من خلال المادة 17 من ظهير 1958 ،إلى أنه كلما صدر عن الموظف عمل من شأنه الإخلال بالتزاماته المهنية أو المس بالحق العام ،فإنه يعتبر خطأ تأديبيا يستوجب الجزاء،[3] وذلك دون تحديد لهذه الأخطاء أو توضيح لمعنى و حدود الإلتزامات المهنية ،و المس بالحق العام ،مما يفتح المجال للسلطة التقديرية للإدارة ،لتكييف الفعل المرتكب من طرف الموظف ،هل يعتبر خطئا تأديبيا أم لا، وكذلك اختيار العقوبة المناسبة من ضمن العقوبات المحددة من طرف المشرع ، لذلك فقد ابتكر القضاء الإداري نظرية الغلو في استخدام السلطة التقديرية ،لمراقبة مدى الملائمة بين خطورة المخالفة ،وبين نوع العقوبة التأديبية ،أي مراقبة مدى مناسبة الإجراء المتخذ للوقائع التي دفعت إلى اتخاذه ،أي تناسب المحل مع السبب ، ويجدر التنبيه إلى أن الإدارة من خلال الحكم الذي بين أيدينا قد نفت أن يكون قرار النقل قد اكتسى طابعا عقابيا،وإنما اقتضته مستلزمات المصلحة العامة ،مما قد يدفعنا إلى الظن أن الباب قد أغلق هنا أمام اعتماد نظرية الغلو في استخدام السلطة التقديرية إذا ثبت صحة كون القرار لا يكتسي طابعا عقابيا ،خصوصا و أن نظرية الغلو كما قلنا سابقا قد ارتبطت بشكل كبير بالقرارات التأديبية ، لكونها تعمل على التصدي لعدم التناسب الظاهر بين درجة خطورة الذنب وبين نوع الجزاء و مقداره ،لكن بالرجوع إلى الحكم موضوع التعليق فإننا نجد أن المحكمة في تعليلها لإلغاء قرار النقل ،قد اعتمدت على نظرية أخرى إلى جانب نظرية الغلو ،وهي نظرية الموازنة بين المنافع و المضار .
- نظرية الموازنة بين المنافع و المضار
ويظهر من خلال هذا التعليل أن القاضي الإداري قد ركز على الظروف المحيطة بالقرار الإداري ،و مدى الأضرار التي يمكن أن يسببها مقارنة بالمنفعة العامة المتوخات من القرار،وقد بدأ تطبيق هذه النظرية مع مجلس الدولة الفرنسي ، في رقابته للقرارات المتعلقة بنزع الملكية لغرض المنفعة العامة ، إذ كانت الرقابة في البداية محدودة في كون قرار نزع الملكية يحقق منفعة عامة أم لا ،إذ كان المجلس ينظر فقط إلى عملية نزع الملكية في ذاتها دون النظر إلى الظروف المحيطة بها ، كالأضرار التي يمكن أن تسببها للملكية الخاصة ،أو تكاليف المشروع و أعبائه المالية ،وذلك لتعلق هذه الأمور بالسلطة التقديرية المخولة للإدارة، وبذلك كانت رقابته على قرارات نزع الملكية تقف عند حدود الرقابة التقليدية ، إذ تقتصر على الوجود المادي للوقائع التي ينبني عليها القرار ،و التكييف القانوني لهذه الوقائع.
ومع تطور وتعقد المجالات العلمية و الفنية و ازدياد تدخل الإدارة في المجتمع مع صاحب ذلك من تطور لسلطتها التقديرية ، عمل القضاء الإداري على ابتكار نظرية الموازنة بين المنافع و المضار للحد من تعسف الإدارة في استخدام هذه السلطة ،وقد ساهم في ظهور هذه النظرية تطور مفهوم المنفعة العامة ، إذ لم يعد هذا المفهوم مفهوما مجردا ،بل أصبح فكرة موضوعية تقدر وفقا لظروف المشروع ،و ما يتوخى تحقيقه من مزايا اجتماعية و اقتصادية، تأخذ في الإعتبار الأضرار المترتبة عليه ،[4]و ما يتكلفه من أعباء مالية ،قصد إقامة توازن بين الأعباء و التكاليف .
وعلى ضوء ذلك أصبح مجلس الدولة الفرنسي يقوم بعملية موازنة بين المنافع و المضار،التي قد تترتب عن القرارات التي تصدرها الإدارة بنزع الملكية بغرض المنفعة العامة ،إذ توضع كل من المنافع و المضار التي اتخذ قرار المنفعة العامة على ضوءها في كفتي ميزان ،بحيث يكون القرار غير مشروع إذا جاءت الأضرار و الأعباء الناجمة عنه شديدة أو مفرطة ،بالنسبة لما يحققه من مزايا و منافع .
وبذلك فقد عمل القضاء الإداري على صياغة نظرية جديدة ،و أصبح لايسمح بتقرير المنفعة العامة لعملية ما ،إلى إذا كان ما تتضمنه من مساس بمصالح الأفراد و التكلفة المالية ،و المضار المحتملة على المجتمع ، ليست باهضة بالنسبة إلى المصلحة أو المنفعة التي تحققها.
و بالرجوع لحكم إدارية الرباط الذي بين أيدينا ،نلاحظ أن القاضي الإداري قد حاول إجراء نوع من الموازنة و الترجيح يراعا فيها حماية حقوق الأفراد من جهة ،و مقتضيات حسن سير الإدارة من جهة أخرى ،وحيث أن الإدارة لم تدل بما من شأنه أن يثبت ضرورة قرار النقل الذي أقدمت عليه ، أي أن هناك غياب واضح لضرورات المنفعة العامة من وراء قرار النقل ، وبالمقابل هناك ضرر جلي سينتج عن هذا القرار ينعكس بشكل واضح على المدعية وعائلتها، من خلال نقلها إلى المغرب و بالتالي فقد عمل القاضي الإداري على ترجيح كفة المضار الناتجة عن قرار النقل مقابل كفة المنافع الناتجة عنه ،و بالتالي قضى بإلغاء القرار المذكور .
وهكذا يمكن القول أن مضمون نظرية الموازنة ،ينصرف إلى التقييم الذي يجريه القضاء الإداري للمنافع و المضار المترتبة على القرار ،من خلال الموازنة بينهما في كفتين ،بحيث إذا تبين أن كفة المنافع هي الراجحة على كفة المضار ،كان القرار مشروعا ،و إذا تبين أن كفة المضار هي الراجحة ،كان القرار غير مشروع .
لقد عمل القاضي الإداري من خلال هذا الحكم على اعتماد نظريتين أساسيتين في تطبيق رقابته على السلطة التقديرية المخولة للإدارة ،وهما نظرية الغلو في استخدام السلطة التقديرية ،و نظرية الموازنة بين المنافع و المضار ،وبتطبيق النظريتين معا يكون قد أعطى لهذا الحكم قوة أكبر في التعليل، ذلك أن كل من النظريتين تكمل الأخرى ، وهو ما ينسجم مع مسار القضاء الإداري في المغرب الذي لم يتردد في اقتحام مجالات جديدة ،فرضها تطور المجتمع و تطور ظروف المحيط الإجتماعي و الإقتصادي ، وذلك في سبيل تحقيق هدفه الأساسي في حماية الحقوق و الحريات .
المراجع
- خليفة سالم الجهمي ،ملامح التطورات الحديثة في الرقابة القضائية على السلطة التقديرية للإدارة ،{رقابة التناسب}.
- حكم المحكمة الإدارية بتاريخ :2012/8/30 ،ملف رقم :2012/5/34 ، منشور بموقع العلوم القانونية marocdroit .com .
- الظهير الشريف رقم 008-58-1 بتاريخ 4 شعبان 1377 (24 فبراير 1958) بشأن النظام الأساسي العام للوظيفة العمومية.
[1]- حكم المحكمة الإدارية بتاريخ :2012/8/30 ،ملف رقم :2012/5/34 ، حكم منشور بموقع العلوم القانونية marocdroit .com ، قسم اجتهادات المحكمة الإدارية بالرباط .
[2] - ظهير شريف رقم 008-58-1 بتاريخ 4 شعبان 1377 (24 فبراير 1958) بشأن النظام
الأساسي العام للوظيفة العمومية
الأساسي العام للوظيفة العمومية
[3] - المادة 17 من الظهير الشريف رقم 008-58-1 بتاريخ 4 شعبان 1377 (24 فبراير 1958) بشأن النظام
الأساسي العام للوظيفة العمومية.
الأساسي العام للوظيفة العمومية.
[4] -خليفة سالم الجهمي ،ملامح التطورات الحديثة في الرقابة القضائية على السلطة التقديرية للإدارة ،{رقابة التناسب} ، مقال منشور بالموقع الإلكتروني الخاص للمستشار الدكتور ،خليفة سالم الجهمي ، http://khalifasalem.wordpress.com
