INTRODUCTION GÉNÉRALE

            La déconcentration se présente comme un système d’organisation administrative qui consiste à remettre d’importants pouvoirs de décisions dans des matières plus ou moins étendus à des agents locaux répartis sur l’ensemble du territoire national et liés au Pouvoir Central par une obéissance hiérarchique[1]. La déconcentration décongestionne donc le pouvoir central et elle rapproche l’administration des administrés. Elle permet une plus grande rapidité dans la prise des décisions et une diminution de la paperasserie[2]. 
            Avant le protectorat, le pouvoir politique du Sultan n’englobait pas toute l’étendue du Maroc actuel[3]. En effet, c’est dans le Maroc soumis (Bled Makhzen) que pouvaient apparaître la conception et le mécanisme traditionnels de l’administration chérifienne. Par contre, le Bled Siba, du fait même de son insoumission politique, échappait à cette administration et vivait en général sous le régime d’institutions administratives de tendance tribale[4].  
            Sur le plan local, le Makhzen était représenté, dans les villes par des gouverneurs appelés par la suite Pachas ; dans le Bled, c'est-à-dire dans les zones rurales, par des Chefs de Tribus dénommés Caïds et qui étaient choisis en général dans les tribus elles-mêmes[5].
            Au régime de contrôle international institué en 1906 à Algesiras sur l’ensemble du Maroc succède, à partir de 1912, une division de l’Empire Chérifien en trois zones : celle du protectorat français, celle de l’influence espagnole et celle de l’administration internationale de Tanger[6].            
             Au début du régime du Protectorat et de l’occupation du territoire marocain par les forces françaises, l’organisation territoriale du Maroc fut de caractère purement militaire, tous les efforts étant alors orientés vers la « pacification »[7].
            Au niveau local, on doit d’abord observer qu’un mouvement de déconcentration avait vu le jour dès les premières années du protectorat avec la parution des régions[8].
            À l’issue de l’évolution, les régions sont réparties en deux zones :

Les régions sont dirigées par un chef de Région qui représente le Commissaire Résident général, il a une mission d’information, de coordination et d’arbitrage en tant qu’il exerce au nom de celui-ci un contrôle politique. Par contre, dans le cadre provincial chérifien, il est la première des autorités administratives locales et possède, à ce titre, certaines attributions qui lui sont conférées d’une façon particulière, directement ou par délégation[9].  
Le cadre communal était ainsi constitué des villes érigées en municipalités dont la gestion des affaires a été confiée au pacha et au chef des services municipaux et en circonscriptions rurales non érigées en municipalités la gestion était assurée par les autorités françaises et par les autorités marocaines constituées des caïds ou pachas.
Avec les premières années de l’indépendance, le Maroc s’engagea dans la mise en place de structures institutionnelles, politiques et socio-économiques indispensables à l’œuvre d’édification nationale[10].
 
            Deux dahirs ont été promulgués le 20 mars 1956[11], le premier fixant le statut du corps des gouverneurs des préfectures et provinces[12], le second organisant le corps des caïds[13].
            Ces derniers sont apparus alors, durant la période 1956-1963, comme des autorités ayant succédé aux anciens chefs de région dans la quasi-totalité de leurs compétences[14].
         Il fallut attendre le dahir du 1^er mars 1963[15], pour assister à la pose des premiers jalons nécessaires à la constitution d’un véritable corps des agents d’autorité.
Jusqu’à cette date, en effet, le recrutement des gouverneurs en particulier, était tributaire de considérations politiques partisanes, sans rapport réel avec la valeur intrinsèque du postulant. 
            Les attributions du gouverneur ont été développées par le dahir portant loi du                     15 février 1977[16] qui devient le représentant de l’Etat de Sa Majesté le Roi et le délégué du gouvernement dans la province ou la préfecture. Le gouverneur est, à cet égard, considéré comme le représentant général du pouvoir exécutif, dans la circonscription territoriale où il exerce ses fonctions.
            La fonction de wali a été instituée au Maroc, pour la première la fois, à l’occasion de la création de la wilaya du Grand Casablanca en vertu du décret du 28 Juillet 1981[17].
            La division de la wilaya a été renforcée[18], par la création de la Wilaya de Rabat par le décret du 1^er février 1983[19] qui a remplacé la préfecture de Rabat et Salé. De même, trois nouvelles wilayas ont été créées à savoir Fès, Marrakech, Meknès par le décret du 1^er janvier 1991[20].    
            À partir de la décennie 1990, on assiste à l’adoption de plusieurs textes appelés à dynamiser et à donner un souffle nouveau au rôle du Gouverneur et ce, dans le souci d’améliorer le processus de Déconcentration[21].
On peut citer,  dans ce sens :

À ce titre, il assure l’impulsion, le contrôle et le suivi des activités desdits services et établissements afin de veiller à l’exécution des décisions ministérielles.
Il rend compte aux Ministres concernés des conditions d’exécution de leurs directives et instructions…  ».

 

            L’intronisation de Mohammed VI, le 30 juillet 1999, va marquer une nette rupture avec le style politique qui a dominé jusqu’ici[28]. La volonté de changement du nouveau règne est confirmée par le rapide limogeage de l’homme fort, qui aura marqué longtemps l’ère d’Hassan II, l’éternel ministre de l’Intérieur- M. Driss BASRI- grand artisan et façonnier du paysage politique marocain.
            Sa Majesté le Roi a fait de la sauvegarde des intérêts du citoyen, de la protection de ses droits et de la communication permanente avec les citoyens les fondements du nouveau concept de l’autorité, concrétisant ainsi sa volonté de renforcer les acquis du Maroc en matière de protection des droits et des libertés des individus et des groupes[29]. 
            Ce principe a été confirmé dans le discours du 12 octobre 1999 prononcé devant les responsables des régions, wilayas et provinces du Royaume. Sa Majesté le Roi Mohammed VI a précisé que : « Nous voudrions à cette occasion, expliciter un nouveau concept de l’autorité et de ce qui  s’y rapporte, un concept fondé sur la protection des services publics, des affaires locales, des libertés individuelles et collectives, sur la préservation de la sécurité et de la stabilité, la gestion du fait local et le maintien de la paix sociale… ».
 
            Ensuite, une lettre royale du 9 janvier 2002 relative à la gestion déconcentrée des investissements, a été adressée au Premier ministre. Elle comporte la décision de créer, sous la responsabilité des walis de région, des centres régionaux d’investissement, ayant deux fonctions essentielles (chacune correspondant à un guichet) : l’aide à la création d’entreprise et l’aide aux investisseurs. La seconde décision est relative au transfert des pouvoirs nécessaires de la part des ministres aux walis des régions pour conclure ou étudier au nom de l’Etat des actes liés au secteur économique (dont la liste est donnée par la lettre)[30].
            Dès septembre 2003, les pouvoirs publics ont procédé à un nouveau découpage administratif qui a donné naissance, à Casablanca, à un nouvel échelon administratif déconcentré : la préfecture d’arrondissement[31].
            Au terme du décret du 10 septembre 2003[32], la préfecture de Casablanca est divisée, en effet en 8 préfectures d’arrondissements qui sont des circonscriptions territoriales de l’Etat dépourvues de la personnalité juridique.
            Le gouverneur de la préfecture d’arrondissement est soumis actuellement au même statut juridique que le gouverneur de la préfecture. Dans la pratique il exerce à l’échelon de la préfecture d’arrondissement à la place du gouverneur de la préfecture et sous son autorité les attributions confiées à ce dernier.
            En 2008, le législateur a promulgué le dahir du 31 juillet 2008 relatif au Corps des agents d’autorité[33] qui a prévu dans son article premier que : « Il est créé au sein du ministère de l’intérieur un corps des agents d’autorité qui comprend quatre cadres, répartis en grades comme suit :

            Les attributions des walis et des gouverneurs ont connu un tournant historique depuis la promulgation de la constitution Marocaine de 2011[34] qui a prévu dans son article 145 que : « Dans les collectivités territoriales, les walis de régions et les gouverneurs de préfectures et de provinces représente nt le pouvoir central.
            Au nom du gouvernement, ils assurent l’application des lois, mettent en œuvre les règlements et les décisions gouvernementaux et exercent le contrôle administratif.
            Les walis et gouverneurs assistent les présidents des collectivités territoriales et notamment les présidents des Conseils des régions dans la mise en œuvre des plans et des programmes de développement.
             Sous l’autorité des ministres concernés, ils coordonnent les activités des services déconcentrés de l’administration centrale et veillent à leur bon fonctionnement. ».
            L’option du Maroc pour une déconcentration administrative se justifie par la volonté des pouvoirs publics de décharger le pouvoir central de la gestion des affaires locales et de permettre aux collectivités territoriales de trouver un interlocuteur mieux placé et plus proche des réalités locales.
            La question générale qui mérite d’être traitée, dans ce cadre, est de savoir comment la politique de déconcentration administrative s’est échelonnée dans notre pays  et quel son état des lieux et ses pistes de réforme ?
 
 
            L’intérêt du présent travail est double : la transversalité des domaines qu’il renferme, et la diversité des acteurs auxquels renvoie, c’est également à ce niveau que réside l’une des difficultés qu’il soulève ; le thème se situe au confluent du système national dans le sens qu’il s’interroge sur la l’évolution de la  politique de déconcentration administrative dans le système politique marocain comme il interroge les relations entre ses différents acteurs.     
            Notre recherche sera axée sur l’étude de l’évolution de la politique de déconcentration administrative au Maroc (Première Partie) puis, on se penchera sur l’état des lieux (Deuxième partie)  et enfin  les pistes de réforme (Troisième Partie).

Première partie
L’évolution de la politique de déconcentration administrative au Maroc

        Toute société implique une administration des biens et des choses qui avec le temps, gagne en complexité et en spécialisation. En effet, de tout ont existé des structures qui ont organisé la vie des citoyens autour d’un lieu de rencontre : séguia, souk, mosquée, mairie[35]…
            Au Maroc, les tribus, les jemâas et plus tard les communes témoignent d’un lien très étroit entre le Makhzen et les citoyens et représentent le cheminement de la structure locale dont chacune résume un moment d’histoire du pays[36]. 
            À partir de ces idées, on procédera à l’analyse de la période précoloniale (Chapitre I), la période coloniale (Chapitre II), la période de l’indépendance (Chapitre III),  et enfin la période actuelle (Chapitre IV).

Chapitre I
La période précoloniale

         Le stade d’évolution de l’administration Makhzen à la veille du protectorat, ne permet pas à proprement parler, d’évoquer l’existence d’un droit public, de règles- encore moins écrite et codifiées- de services publics, de structures administratives, d’un corps d’agents publics structuré et hiérarchisé, ou encore d’une bureaucratie locale, au sens où on entend de nos jours le concept d’administration[37]. 
 
            Les structures locales du Maroc traditionnel se constituent au niveau régional du Khalifa du Sultan et du Pacha (Section I), et au niveau communal des autorités locales et des jemâas (Section II).  

Section I : Le niveau régional

         Les autorités placées dans ce niveau ont été constituées essentiellement du Khalifa du Sultan (Paragraphe I) et du Pacha (Paragraphe II).

Paragraphe I : Le Khalifa du Sultan

         Il était désigné par le Sultan parmi les membres de sa famille, proches ou éloignés[38].
            Sa mission pouvait le conduire un jour au trône.
            Ainsi en a-t-il été pour plusieurs Khalifas et notamment pour Moulay Hafid, signataire du traité du Protectorat, nommé Khalifa du Sultan à Marrakech par son frère Moulay Abdelaziz qu’il détrôna lui-même d’ailleurs pour le remplacer sur le trône en 1908[39].  
            Le Khalifa du Sultan était assisté dans ses fonctions par un ministre choisi directement par le Sultan. La compétence du Khalifa, malgré l’importance de la fonction, n’était pas générale.
            Représentant le pouvoir spirituel du Sultan, le Khalifa assistait solennellement à la prière du vendredi et se rendait à la « Msella » (mosquée en plein air dans la banlieue des villes) à l’occasion des grandes fêtes musulmanes, avec les honneurs et le cérémonial royal[40].
 
 
            Par ailleurs, la compétence du Khalifa du Sultan peut s’étendre exceptionnellement à des missions supplémentaires en raison des circonstances du moment. C’est le cas par exemple des attributions militaires[41].
            Enfin, la compétence du Khalifa du Sultan est temporaire en ce sens que dès que le Sultan s’installe dans l’une de ses capitales, son Khalifa se retire purement et simplement[42].
            À l’inverse le pacha était l’autorité régionale par excellence.

Paragraphe II : Le Pacha

         D’origine turque, l’appellation « pacha » a été introduite au Maroc à l’époque des Saâdiens (1609-1659). Le terme « pacha » signifiait chef militaire qui avait à sa disposition un corps de troupes et qui avait son siège aux environs du Palais Royal[43]. 
Nommé directement par le Souverain, le pacha était chargé de faire respecter les dahirs et d’appliquer les ordres et les directives du Makhzen central. Il était responsable du maintien de l’ordre et de la tenue générale de ville. Par délégation du Sultan, il exerçait le pouvoir réglementaire, dans les différents domaines intéressant la vie de la cité.[44]
         C’est l’autorité régionale la plus importante. Il y a en avait souvent cinq, correspondant aux cinq régions : c’étaient donc les pachas de Fès Jdid, de la Kasbah de Marrakech, de Taroudant, de l’Oriental et enfin le Pacha de Meknès, qui était le plus important parmi eux et qui, en leur présence, venait à leur tête[45].   
         Le pacha était assisté, dans l’exercice de ses fonctions, par un ou plusieurs auxiliaires d’autorité[46].
            Le Makhzen était aussi omniprésent au niveau communal.

Section II : Le niveau communal

         La gestion de ce niveau était assurée par des agents locaux de l’administration du Makhzen (Paragraphe I) et par des collectivités traditionnelles (B).

Paragraphe I : Les agents locaux de l’administration du Makhzen

         Ceux-ci se répartissent comme suit : Le caïd (A), et le mohtassib (B).

            Le caïd était le chef absolu des tribus non militarisées et qui étaient soumises à l’impôt foncier dit « Naïba »[47]. Il appartenait souvent à l’une des familles anciennes, influentes, respectées dans la tribu, parfois, il achetait sa charge au Sultan, quitte à se faire rembourser ensuite par ses administrés[48].   
            Le caïd était investi de trois missions principales : l’une d’ordre fiscal, l’autre d’ordre judicaire (du fait de la confusion des pouvoirs), accessoirement d’une mission d’ordre militaire. Il était aussi chargé de la répartition et du recouvrement des impôts normaux[49]. Il assurait la sécurité publique et jugeait les affaires qui ne relevaient pas du cadi (juge de la charia). Il recrutait enfin le contingent supplétif que le Makhzen lui demandait[50].
            À côté de ces agents locaux de l’administration du Makhzen, qui avaient tous leurs commandements exclusifs là où ils exerçaient leur pouvoir, le mohtassib était plutôt un agent de contrôle, de prévention, voire de censure[51].   

            Deuxième personnage de la cité, choisi par le Makhzen parmi les notables de la ville, avait des attributions nombreuses et importantes. Il contrôlait toute la vie économique de la ville et exerçait même un pouvoir judicaire.[52] Il fixait les prix, surtout ceux des produits de première nécessité : farine, lait, beurre, miel, savon, charbon. Il contrôlait les fraudes. Il surveillait commerçants et artisans, contrôlait les corporations, il tranchait leurs conflits et pour les plus sérieux les parties faisaient appel devant le pacha[53].
            Pour ce faire, il était assisté, à la tète de chaque corporation par un « amine » (chef). Ce dernier, qui était nommé par le mohtassib, sur proposition des membres de la corporation[54], avait surtout une fonction technique, se limitant d’abord et avant tout à surveiller la bonne exécution du travail.
            Les agents locaux de l’administration du Makhzen étaient uniquement présents dans les villes, alors que la gestion des affaires des collectivités traditionnelles était confiée à des organes désignés à cet effet.

Paragraphe II : Les collectivités traditionnelles

             A l’exception des villes, le Maroc ne connaissait pas de collectivités organisées selon les règles de droit public. Ses structures traditionnelles répondaient plus à un concept oriental de « la consanguinité » s’opposant au concept occidental de la territorialité[55].
            La structure tribale est la seule chose qui n’a pas tout au long de l’histoire tumultueuse et plusieurs fois séculaire du Maroc. La tribu n’est pas seulement le socle de base de l’empire précolonial, elle est aussi le lieu d’une autonomie institutionnelle, et la frontière en deçà de laquelle l’autorité du Makhzen s’évanouit à des degrés divers, jusqu’à l’inexistence totale dans le bled Siba[56].
            La Siba était une véritable institution : « C’est elle qui permettait aux tribus de se délivrer un instant de leur servitude, de reprendre leurs biens tombés en possession du Makhzen, de goûter pendant quelques années les joies de l’anarchie, pour reprendre plus tard leur place dans l’Empire auquel elles étaient liées désormais toujours[57]. »
            Ces tribus ont été organisées, fonctionnées et exercées leurs attributions dans le cadre des jemâas (A), et avec un exécutif dénommé amghar (B).

            Dans ce cadre, on va aborder successivement la composition de la jemâa (1), le fonctionnement de la jemâa (2) et les attributions de la jemâa (3).  

            L’exercice du pouvoir de régulation politique et sociale par le collège des jemâas-dits aussi ineflas dans le Sous- dont la désignation s’effectue selon un consensus collectif, a inspiré la thèse du sens démocratique des tribus.
            Beaucoup d’autres auteurs, notamment occidentaux, ont contesté le caractère démocratique de ces oligarchies, aux décisions desquelles se soumettaient, sans appel, les masses[58]. 
 
            La jemâa, exclusion faite des douars, des dchars ou des ksours de petite taille, où elle pouvait regrouper tous les chefs de famille, est ouverte à la seule sphère des notables[59].
            La qualité de notable n’est pas déterminée par des règles précises. Elle traduit une situation de fait résultant de la valeur personnelle, de la bravoure au combat, de l’autorité naturelle de celui qui la possède. Il faut en outre, pour être membre de la jemâa, posséder une aisance matérielle suffisante, c'est-à-dire en fait, être propriétaire foncier[60].
            Le fonctionnement de jemâa n’a pas obéi à des règles souples loin de toute rigidité.

            Les membres de la jemâa ne sont pas élus. Ils sont choisis par le procédé de la cooptation. On fait place au sein de la jemâa, lorsqu’une vacance s’y produit, à celui qui se croit ou que l’on croit apte à la fonction[61]. Si son inaptitude se manifeste, on cesse de le convoquer aux réunions ; il ne fait plus partie de la jemâa. Le fait se produit d’ailleurs très rarement : tout le monde se connait dans le groupement et ce n’est qu’à bon escient que l’on fait place à un nouvel arrivant[62]. 
            La jemâa n’avait pas de siège fixe, au sens de local affecté à ses délibérations. Ses réunions pouvaient se tenir au domicile de l’amghar- son exécutif- chez l’un de ses membres qui demande la réunion de la jemâa ou que l’on charge de l’accueillir, ou encore au souk, à la mosquée, à l’occasion d’une cérémonie familiale voire au champ[63].
 
 
 
            Les réunions de la jemâa n’ont pas lieu à des dates fixes, mais seulement lorsque la gestion des affaires courantes ou des circonstances particulières le justifient. L’initiative de la réunion appartient à l’amghar autant qu’à tout membre de la jemâa qui réussit à convaincre une partie de ses pairs ou les jemâas les plus influents de l’opportunité de débattre de la question qu’il entend soumettre à l’examen de l’assemblée[64].  
            En tant qu’institution chargée de gérer ses affaires, la jemâa exerce des attributions intéressant sa vie quotidienne.

            Les attributions de la jemâa sont difficiles à définir dans les termes de notre droit public. On pourrait dire que ces attributions sont à la fois administratives, judicaires et politiques et que la jemâa cumule tous les pouvoirs : législatif, exécutif et judicaire[65].
            De ce fait, on distingue entre les attributions de type administratif (a) et les attributions de type judicaire (b).

            Le rôle de la jemâa s’étend dans sa plus simple expression du maintien de l’ordre général du groupement et de l’organisation de la vie économique et sociale.
            Aucune des nombreuses fonctions qui composent l’univers administratif de notre époque n’était encore connu du milieu tribal ante colonial ; l’office de la jemâa portait essentiellement sur la conciliation des intérêts du groupement et le règlement des questions économiques[66].  
 
 
            À ce titre, la jemâa administre et règle les litiges portant sur le domaine collectif, veille au respect des droits d’eau, règlemente l’usage et organise l’entretien  des séguias, règles la transhumance, choisit les lieux de campement et répartit les zones de pâturage, organise les travaux collectifs dits « touizas », gère les greniers collectifs, désigne les préposés d’entreposage des céréales, veille à l’organisation des labours et des moissons, gère la tenue des marchés et administre le domaine collectif[67].
            La jemâa dispose également d’un également des attributions de type judicaire.

            Dans les tribus situées dans la zone dissidente ou Bled Siba, qui échappaient à l’autorité du caïd et à la magistrature du cadi, la justice pénale ainsi que la justice pour les actions civiles ou commerciales, mobilières ou immobilières et en matière de statut personnel et successoral, sont rendus par la jemâa qui juge selon la coutume locale dite orf ou izref[68].       
            La jemâa règle généralement les litiges entre particuliers par voie de conciliation. Elle rend ses arbitrages à travers la désignation d’arbitres qui, du fait de leur connaissance approfondi du Droit coutumier et de l’autorité naturelle dont ils jouissent dans le groupement, ont le pouvoir d’instruire les litiges et de faire admettre les jugements rendus aux parties au conflit[69].   
            Ces arbitres portent le nom « d’anezzarfou-inezzourfa au pluriel »[70] ou encore « d’anekham »[71]. Leur mode de désignation si l’on croit la littérature existante varie selon les lieux. Selon Saïd BEN BACHIR, l’anekham est choisi par les justiciables ou désigné par la jemâa par tirage au sort en cas de désaccord entre les parties au conflit. Chez les Aït Atta, en revanche, l’arbitre est élu en même temps que le chef annuel de la tribu
            La jemâa dispose d’un exécutif chargé d’’appliquer ses décisions dénommé                          « amghar ».

            Une des prérogatives essentielles de la jemâa est la désignation de l’amghar qui est à la fois son président et son agent d’exécution[72].
            L’amghar désigné par la jemâa ne conservait généralement ses fonctions que pour une courte période : un an le plus souvent (d’où le nom de cheikh-el-aâm), deux ans parfois. Il était généralement choisi à tour de rôle : parmi les différentes fractions pour l’amghar de tribu, parmi les différents douars pour l’amghar de fraction et parmi les différentes familles pour l’amghar de douar. De ce tour de rôle obligatoire il résultait qu’un amghar, pratiquement n’était pas rééligible[73].         
            Les attributions de l’amghar étaient mal définies. Il y avait le plus souvent une certaine confusion entre ses pouvoirs et ceux de la jemâa. Il assurait l’exécution des décisions de celle-ci, proposait des mesures, était responsable de l’ordre public et avait d’importantes attributions militaires, jouant éventuellement le rôle de chef de guerre[74]. 
            Depuis la signature du Traite du Protectorat en 1912, l’organisation des autorités a subi un grand changement par la mise en place des représentants de la puissance protectrice qui ont pris par la suite la place des représentants locaux de l’empire chérifien.
 
 
Chapitre II
La période coloniale
            Outre le statut de la zone internationale reconnu à la ville de Tanger, le Maroc a fait l’objet d’un double protectorat : espagnol, dans la zone Nord et la zone Sud, du Pays, et français dans la majeure partie du territoire national[75]. Par l’imposition du protectorat français au Sultan Moulay Abdelhafid, la France fait reconnaître dans l’article premier du traité du protectorat, explicitement les zones d’influence de l’Espagne. Celle-ci sera considérée en tant que « protectorat de second rang » après la signature du traité franco-espagnol du 27 Novembre 1912[76].     
            Le protectorat institué par la France dut tenir du prestige chérifien sur lequel fondait l’autorité alaouite depuis près de deux siècles et demi[77]. La politique coloniale a été marquée, en effet, par une forte détermination : il s'agissait de dominer le territoire dans son intégralité, en soumettant les individus au contrôle direct de l'Etat à travers le paiement de l'impôt et la mobilisation pour les corvées. Cette politique territoriale du protectorat entendait "mettre fin à la vieille division de l'Empire chérifien en bled Makhzen et bled Siba". L’administration locale allait connaître une innovation fondamentale, qui est celle de la régionalisation, méconnue jusqu’à la signature du traité du protectorat[78].
            A partir de ces données, on traitera successivement l’administration déconcentrée dans la zone française (Section I), la zone espagnole (Section II), et enfin la zone internationale de Tanger (Section III). 
Section I : La zone française
            Le comportement de la France au Maroc prit tout de suite la forme d’une occupation en règle, qui s’est traduite concrètement par la mise en place d’un réseau hiérarchisé d’administrations régionales et locales, civiles ou militaires, selon les réactions des territoires à la pénétration coloniale, dépendant de la seule autorité de la résidence[79].   
         De ce fait, les autorités coloniales françaises ont institué une organisation régionale (Paragraphe I), et des institutions locales et des régimes municipaux (Paragraphe II).
Paragraphe I : L’institution d’une organisation régionale
            L’idée de région, qui n’existait pas en tant que telle dans la Maroc ante-colonial fût une pure création du protectorat introduite pour la première fois par le Général LYAUTEY en 1919[80].
            Cette création fut l’objet de l’arrêté résidentiel du 27 mars 1919 « portant passage des territoires militaires sous l’autorité civile »[81]. L’expression ainsi employée est à remarquer[82].    
            La région civile d’Oujda fut créée à son tour par arrêté résidentiel en date du 22 décembre 1919[83].
            Enfin un arrêté résidentiel du 6 novembre 1920[84] créa une « Région civile du Rarb », formée de circonscriptions détachées de la Région de Rabat, et dont le chef-lieu fut Kenitra, le futur « Port-Lyautey ».   
            Le premier en date des textes réglementaires successifs qui sont venus fixé la division en régions de l’ensemble du Maroc est l’arrêté résidentiel du 11 décembre 1923 »modifiant l’organisation territoriale du Maroc »[85].
            Suivant cet arrêté, le Maroc est divisé en :

            Cette organisation devait subir par la suite plusieurs modifications. Il n’est pas sans intérêt de remarquer les dates auxquelles intervinrent ainsi des remaniements d’ensemble. Ces dates sont caractéristiques : 1926, 1935 et septembre 1940[86].     
            1926 est l’année qui voit la fin de la guerre du Rif, est celle qui suit le départ du Maréchal LYAUTEY, commissaire résident général depuis plus de 13 ans.
            1935 marque, après la fin des opérations militaires, le début de l’ère d’un Maroc unifié er pacifié.
            Septembre 1940 enfin, correspond au début de la période critique qui s’ouvre pour le Maroc après le choc moral terrible de l’armistice franco-allemand[87].
            Le commandement des régions a été confié au chef de région en ce qui concerne les régions militaires (A), aux contrôleurs civils pour les régions civiles (B)
 
 
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            Au début, la région a revêtu un caractère purement militaire, puisque l’occupation et la pacification de l’ensemble du territoire constituaient le premier objectif à atteindre[88]. Elle a cependant connu une sensible évolution. De cadre de commandement militaire puis de contrôle politique, elle était devenue un cadre d’administration de gestion des affaires locales, c'est-à-dire de décentralisation[89].    
            Le commandement de région militaire était soit un officier supérieur soit un général[90]. Nommé par le Résident général, Il exerçait à la fois des attributions politiques (1) et des attributions de contrôle par délégation (2).

            Le commandant de la région a comme agent, pour la politique générale de la région et le règlement des questions administratives, son service de Renseignements. Il est secondé à cet effet, par un Bureau régional de Renseignements, chargé de centraliser toutes les affaires traitées par les Bureaux de Renseignements, de prendre des décisions ou d’assurer leur étude, avant leur présentation, pour décision s’il y a lieu, à l’examen du général commandant en chef[91].
            Le chef de région est en effet le supérieur hiérarchique des contrôleurs civils et officiers des affaires indigènes de sa région[92].
            Intermédiaire naturel entre les populations de sa région et l’autorité résidentielle, le Chef de région doit également saisir cette dernière des vœux, des aspirations et éventuellement des réclamations de ses administrés[93].
            Le chef de région exerce également des attributions de contrôle.

            Le contrôle du Chef de Région, comme celui des « agents d’autorité » qui lui sont subordonnés, s’exerce d’une part sur les autorités indigènes (a), d’autre part sur la masse des administrés, des populations et collectivités inférieures (b)[94].

            Le Chef de Région exerce son contrôle surtout par l’intermédiaire des contrôleurs civile des officiers indigènes. Tout acte des autorités indigènes, qu’il s’agisse de chefs (pachas, caïds et chioukhs), de fonctionnaires (mohtassib, oukil el rhiab, bou-mouareth, amine el amlak…), ou, dans une certaine mesure de magistrats (cadis), est soumis, en vertu même du principe du Protectorat, au contrôle de l’autorité locale ou régionale[95].
            De même, le Chef de Région exerce un contrôle sur les populations

            Ce contrôle peut revêtir soit un aspect politique, soit un aspect purement administratif. Dans ce dernier cas, plutôt que le « contrôle » proprement dit (contrôle d’une autorité protectrice » sur une autorité ou institution « protégée »), il s’agit d’une tutelle administrative[96].
              Les autorités coloniales sont également présentes dans les régions civiles par le biais des contrôleurs civils.

            Dès 1913, un embryon d’organisation civile était implanté dans les secteurs éloignés des zones d’opérations militaires[97]. Les premières régions civiles, au Maroc, ont vu le jour en 1919[98] et furent placés sous l’autorité de contrôleurs civils.
            Le corps  du contrôle civil a été institué par un décret du président de la République française du 31 juillet 1913[99].
            Le contrôleur civil est chargé de traduire en faits concrets la législation compliquée des dahirs et des arrêtés viziriels, d’allier le mouvement de la vie à la rigidité des textes administratifs. Ses tâches sont infinies et ses attributions mal délimitées du fait de leur étendue et de leur complexité. C’est une gageure, mais elle est fièrement acceptée[100].  
            Partant de ces idées, on traitera successivement : la nomination et le statut des contrôleurs civils (1), et les attributions des contrôleurs civils (2).

            Comme nous avons dit ci-dessus, le corps du contrôle civil a été institué par un décret du président de la République française du 31 juillet 1913. Ce texte sommaire, selon estime-t-on la volonté du Résident Général, édicte en 3 articles lapidaires le statut de ces fonctionnaires du corps de contrôle au Maroc[101].
            Naturellement, ce corps appelé à administrer le territoire, théoriquement de façon indirecte, échappe totalement à l’emprise du dahir chérifien et à toute forme de consultation du makhzen. Il est conçu comme une affaire franco-française nonobstant les pouvoirs d’administration directe qu’il s’arrogera très vite sur le pays[102].
 
            En vertu des dispositions du décret présidentiel, les contrôleurs civils et leurs suppléants sont nommés, licenciés ou révoqués par décret du président de la République française, sur proposition du ministre des affaires étrangères. En revanche, ce texte réglementaire attribue au commissaire Résident Général le pouvoir de nommer, de révoquer ou de licencier les contrôleurs civils stagiaires[103].  
              Les fonctionnaires de ce corps relèvent de l’autorité du Résident Général de la République française[104], auquel l’article 3 de ce décret confie le soin de fixer, par arrêté approuvé par le Ministre des affaires étrangères, les conditions de recrutement, d’avancement, de discipline, les attributions et le traitement.
            Dans le souci de maintenir sa présence dans les régions civiles, les autorités coloniales ont également déterminé les attributions des contrôleurs civils.

            Les contrôleurs civils, précisait le Maréchal LYAUTEY dans une note à l’adresse du ministère des affaires étrangères, qui résumait sa conception de leur rôle : « Sont l’instrument principal, placé par le gouvernement français auprès du gouvernement marocain protégé, pour l’adapter graduellement aux formes modernes de la civilisation. Leur tâche est minutieuse et délicate- c’est de la compétence qu’ils en auront et de la manière dont ils l’exécuteront que dépendra la solidité de l’œuvre française »[105]. 
 
 
 
    
            C’est aussi au premier Résident Général qu’est revenu le soin de préciser les missions et la philosophie générale du rôle des autorités de contrôle civiles et militaires. Dans une circulaire en date du 27 août 1917, le maréchal LYAUTEY exprimait ainsi sa pensée à ce propos : « Il ne faut avant tout pas perdre de vue que le Maroc est un pays de protectorat et que les agents de contrôle civil ou militaire y sont les mandataires de la puissance protectrice, chargés à ce titre d’exercer un contrôle étroit sur l’ensemble des organes des administrations chérifiennes proprement dites et, sans se substituer à elles, de leur donner l’impulsion et la direction nécessaires… Leurs attributions s’étendent à toutes les branches et à tous les détails de l’administration chérifienne ; tout agent de cette administration doit prendre leur attache pour les affaires de leurs circonscriptions. La correspondance doit passer par eux… Quant à leur mission, elle consiste en ceci : faire du contrôle beaucoup plus que l’administration directe, se servir dans la plus large mesure des autorités indigènes, éviter autant, pour ne pas les froisser que pour ne pas leur donner un prétexte à inertie volontaire, de se substituer à elles dans l’accomplissement de leurs tâches administratives[106] ».    
            Les autorités coloniales ont également mis en place des institutions locales et des régimes municipaux.
 Paragraphe II : Les institutions locales et les régimes municipaux
            Il était impossible, vu la diversité des situations dans lesquelles se trouvaient les différentes collectivités de mettre en œuvre un régime juridique uniforme[107]. C’est pourquoi les réformes introduites par la France ont touché séparément les municipalités (A) et les collectivités rurales (B).
 
 

            Le rapide développement des villes a posé, dès le début du Protectorat, la question de la constitution de la législation dont il fallait doter les cités nouvelles[108].
            Il en fut autrement. En effet, le dahir du 3 septembre 1912, dotait Fès d’un régime municipal spécial, le dahir du 8 avril 1917 concernait l’organisation municipale de toutes les villes à l’exception de Casablanca[109].   
            À partir de ces données, on traitera le bicéphalisme municipal (1), les commissions municipales (2), les régimes spéciaux (3).

            Ce bicéphalisme s’est manifesté par l’existence de deux autorités municipales :           le pacha (a), et le chef des services municipaux (b).

            Il est nommé par le Sultan sur proposition des autorités françaises de la Résidence. Ce mode de nomination impliquait déjà l’esprit déterminé d’une administration directe car le Sultan n’était pas libre dans son choix et le pacha était subordonné aux autorités du Protectorat beaucoup plus qu’au Sultan lui-même[110].  
            Le Pacha est chargé de l’administration de la municipalité.
            Il conserve et administre ses biens.
            Il procède dans les formes réglementaires, aux actes de location, de vente, d’acquisition, d’échange, de partage, de transaction et accepte les dons et legs faits à la municipalité.
            Il représente la municipalité en justice.
            Il propose et exécute le Budget et établit les comptes administratifs, passe les contrats et conclut les marchés de travaux et de fournitures intéressant la municipalité dans les conditions prévues par les règlements.
            Il délivre les autorisations de bâtir et les alignements individuels, suivant les plans régulièrement approuvés ou les limites existantes de la voie publique.
            Il autorise les entreprises de spectacles, bals publics, cirques, concerts et autres établissements de même nature. Cette autorisation, lorsqu’il s’agit de spectacles d’un caractère permanant, est accordée sous réserve de l’approbation du Grand Vizir[111].
            Il était représentant du Sultan et du gouvernement. Il était donc chargé de la publication et de l’application des dahirs et règlements et assurait l’exécution des mesures de sûreté générale.
            Le pacha était assisté et contrôlé dans l’exercice de ses tâches par le représentant de la Résidence générale appelé : le chef des services municipaux.

            Nommé par le Résident général dans le corps des contrôleurs civils ou dans le cadre Supérieur du personnel de l’administration centrale, il pouvait avoir un ou deux adjoints qui le remplaçaient dans ses fonctions, nommés par un arrêté du Résident général[112].
            Le dahir de 1917, délègue au chef des services municipaux, les pouvoirs du pacha en matière de travaux municipaux, de police municipale, d’hygiène et d’assistance et de surveillance des constructions ?[113]    
 
            Il était, officier de police judicaire, officier d’état civil et chargé de la légalisation des signatures[114].
            Le rôle du chef des services municipaux était donc de premier plan. Le pacha ne pouvait rien faire sans lui, ne serait-ce que par son visa nécessaire[115].
            La commission, organe de décentralisation relative, assistait le pacha qui en était le président, dans l’administration de la ville[116]. 

            Dans ce cadre, on va analyser successivement : les commissions municipales marocaines (a), et les commissions municipales mixtes (b).

            Elles étaient constituées suivant les coutumes locales : régime très souple ; permettant une certaine adaptation à la région et aux circonstances.
            À défaut de coutumes locales, les membres étaient désignés par arrêté du Grand vizir. Le chef des services municipaux était le seul non marocain à faire partie de la commission[117].
            De même, les autorités coloniales ont instauré une autre catégorie des commissions municipales à caractère mixte.

            La commission municipale mixte, où l’élément européen et l’élément indigène sont associés en proportion variable d’après leur importance respective[118].
 
            La Commission municipale mixte peut se diviser, lorsque le pacha le juge à propos, en deux ou trois sections distinctes fonctionnant séparément : section européenne pour la ville européenne et section indigène pour la ville indigène, la section indigène pouvant être divisée elle-même en section musulmane et section israélite. Lorsque tous les membres de la Commission sont réunis, les indigènes et les Européens votent et délibèrent à part ; il est procédé ensuite en séance plénière à la totalisation des votes[119]. 
Certaines villes ont bénéficié des statuts spéciaux en raison de leur importance.

 
On abordera successivement : le statut particulier de la ville de Fès (a), et le statut particulier de la ville de Casablanca (b).

Ce n’est certainement pas par hasard que la ville de Fès a été la première à être dotée d’un régime municipal dès les tous débuts du protectorat. Ville prestigieuse, capitale du Makhzen, cité spirituelle et siège principal de l’élite intellectuelle, des Oulémas de la Karaouiyine-une des plus vieilles universités du monde- et de la bourgeoisie commerçante, Fès a toujours joué un rôle important dans l’histoire du Maroc. C’est à ce rayonnement et à l’éveil de son élite que la ville de Fès doit d’avoir été choisie par l’occupant pour inaugurer son expérience de municipalisation au Maroc[120]. 
Alors que la majorité des commissions municipales du protectorat sont mixtes, et que la parole des Marocains y est plutôt diffuse, la ville de Fès est rapidement dotée d’une organisation administrative locale unique au Maroc[121].
 
L’administration fournit à la population indigène fassie un espace de débat, et lui permet de participer à la vie municipale. Deux medjless (conseils), l’un dit « musulman », l’autre dit « israélite », sont formés et appelés à s’exprimer sur les affaires de la ville indigène, puis, plus tard, sur celles de la ville nouvelle. La dénomination de ces deux conseils leur confère un caractère confessionnel, bien que Lyautey revendique leur laïcité[122].
Le medjless musulman s’occupe des affaires de la médina, et le medjless israélite de celles relatives au Mellah. Ces deux commissions ont la responsabilité de veiller à la salubrité du quartier administré et à la sécurité des habitants qui y vivent. Elles doivent également définir le budget municipal et ordonner l’exécution des travaux d’édilité publique[123].
En tant que pôle économique de l’empire chérifien, la ville de Casablanca a bénéficié également d’un statut particulier.

Sa position stratégique sur la façade atlantique va permettre à Casablanca d’entamer sous le protectorat le boum, qui en fera très rapidement le principal pôle économique du pays ; lequel ne s’est jamais démenti depuis[124].
Ayant toujours relevé de la zone makhzen et de l’autorité directe du Sultan et de ses représentants, Casablanca n’a jamais connu d’organisation propre ou d’institutions représentatives de ses habitants, à l’image de Fès ou des zones échappant à l’autorité directe du Makhzen[125].
Ses affaires étaient gérées par une commission municipale délibérative élisant un vice-président[126].
La commission était composée de 21 européens, 6 musulmans et 2 israélites et les commissaires nommés pour six ans et remplacés par moitié tous les trois ans.
La commission se réunissait à la convocation de son président, le pacha, ou à défaut, du vice-président en accord avec le chef des services municipaux[127].
Le travail se préparait par les sous-commissions : budget, finances, travaux, voirie, hygiène, assistance, plans de développement de la ville, marchés et alimentation, affaires générales[128].
Les autorités coloniales ont également prévu un statut pour les collectivités territoriales.

Face à un monde rural pluriel, complexe par sa diversité tribale, ses modes d’organisation sociale, ses mœurs et ses usages multiples, peu enclin à se soumettre à des formes d’organisation, encore moins de domination, venues d’ailleurs, le protectorat a eu l’intelligence de ne pas y prendre de risques de bouleversement socio-institutionnel[129].  
Dans les circonscriptions rurales et dans la plupart des centres non érigés en municipalités, les pouvoirs politiques, administratifs et judicaires étaient exercés par des caïds, exceptionnellement par des pachas[130].
Contrairement au principe du maintien des cadres traditionnels, les chefs locaux reconnus (imgharen) furent remplacés dans les tribus par des caïds nommés par dahirs et de nouvelles assemblées de notables (jemâa), dépourvues de toute initiative, furent remplacées[131].     
L’administration rurale a donc un caractère dualiste : un organe essentiel exerçant l’autorité, le caïd (1) : l’autorité nouvelle est le contrôleur civil ou l’officier des affaires indigènes (2), un autre : les assemblées qui donnent à l’autorité principalement des avis et au besoin des informations (3).

Dans les circonscriptions rurales et les centres non érigés en municipalités, l’autorité marocaine est le caïd[132].
Il est nommé par le Sultan. Pour la nomination d’un caïd, le chef de région propose au Résident général une liste de trois noms, établie en fait par l’autorité locale du contrôle, que le Résident approuve et soumet au Sultan par l’intermédiaire du conseiller du gouvernement chérifien. Le choix du Sultan parmi les trois candidats entraîne la nomination par dahir[133].
C’est avec l’aide des khalifas, chioukhs et moqaddmins, que le caïd joue son rôle et exerce ses attributions politiques (a), ses attributions administratives et réglementaires (b), ses attributions judicaires (c).

Représentant du makhzen central, le caïd contrôlé par l’autorité française est responsable de la tenue politique de sa tribu. Il assure l’ordre, la sécurité et la police générale.
Par le contact des populations, les renseignements fournis par les chioukhs et moqaddmins, la surveillance des souks (marchés ruraux) et agglomérations, la connaissance des grandes familles et notables, il peut connaître l’opinion et agir en conséquence, par exemple pour faire accepter de nouvelles charges[134].
Le caïd exerce également des attributions administratives et réglementaires.
 

En principe, le caïd un rôle général d’impulsion en matière administrative. Il doit aider et encourager les services existants, aider ceux qui naissent, provoquer la création d’organismes pour affronter des circonstances particulières, tels par exemple les sociétés de bienfaisance lors de la sécheresse de 1945[135].
En outre, le caïd est officier d’état civil marocain, fournit le statut personnel des administrés, les certificats d’indigence, arrêté la liste des ayants droit aux allocations versées aux familles militaires[136].
Enfin, le caïd exerce des attributions judicaires.

Les attributions judicaires du caïd constituent l’un de ses pouvoirs les plus importants et certainement la tâche la plus absorbante.
En matière pénale, le tribunal de caïd est compétent, suivant les règles du dahir 4 août 1918, aussi bien en pays de coutume berbère qu’en pays de chrâa (droit canonique)[137].    
 Ainsi, le caïd connaît les infractions commises par les marocains à l’exception de celles qui relèvent de la justice française ou des juridictions consulaires.
   En matière civile et commerciale, le caïd connaît des différents litiges sauf ceux qui relèvent de la justice française, des tribunaux consulaires américains, des questions de propriété foncière et de statut personnel.
Comme en matière pénale, le caïd ne peut connaître de litiges ou pachas, caïds, khalifas, cadis, hauts fonctionnaires ont position du défendeur.
De même, le cadi est seul compétent pour connaître des affaires où le défendeur est une personne incapable ou de capacité incertaine[138].
Le caïd était supervisé dans l’exercice de ses attributions par une autorité de contrôle dénommée contrôleur civil ou l’officier des affaires indigènes.   

Représentant le Résident général dans les zones civiles et militaires, les autorités de contrôle jouent le rôle défini par Résident général, le Maréchal LYAUTEY  lui-même en 1917 : «  Les contrôleurs civils sont les mandataires de la puissance protectrice, chargés à ce titre d’exercer le contrôle étroit sur l’ensemble des organes des administrations chérifiennes proprement dites » ... « Faire du contrôle beaucoup plus que l’administration directe, se servir dans la plus large mesure des autorités indigènes, éviter- autant pour ne pas les froisser que pour ne pas leur donner un prétexte à inertie volontaire- de se substituer à elles dans l’accomplissement de leur tâche administrative. Cette méthode n’est pas seulement l’application stricte du traité du Protectorat, elle a l’avantage de dégager les contrôleurs d’une besogne terre à terre. Les contrôleurs doivent donc circuler constamment, en automobile ou à cheval, dans leur circonscription »[139].
La loi confère également aux autorités de contrôle le pouvoir d’assister le pacha ou caïd dans l’administration du centre (dahir du 14 avril 1954)[140].
Le caïd était assisté dans l’exercice de ses attributions par des assemblées chargées de lui accorder des avis et des informations.

On traitera successivement : les commissions de centres (a), et les jemâas administratives et judicaires (b).

La première commission créée, est celle d’Oued Zem, le dahir du 8 octobre 1921 qui la constitue est suivi le 20 juin 1921 d’une déclaration du Résident Général Lyautey expliquant le sens de l’institution : « Le gouvernement voulait, au Maroc, doter les petits centres d’un embryon d’administration municipale très simple… susceptible de recevoir, au fur et à mesure des besoins, les retouches nécessaires. ».
A partir de 1926, d’autres centres sont créés. En 1954, ils sont au nombre de vingt-deux.
Mais leur régime n’est pas le même. En effet, le dahir du 14 avril 1954 distingue trois catégories :

Les jemâas sont également d’assemblées à caractère administratif et judicaire.

Ces assemblées maintenues et organisées dans les textes au début du Protectorat ont des sorts  variés ; mais leur fonctionnement relève beaucoup plus de textes de la théorie que de la pratique[142].
            Le dahir du 11 septembre 1914 dispose que : « Les tribus dites de coutumes berbères sont et demeurent régies et administrées selon leurs lois et coutumes propres sous le contrôle des autorités. »[143]. 
            Mais c’est surtout dans le domaine des institutions judicaires que l’autonomie berbère a été consacrée et même développée par le protectorat dans la mesure où le dahir du 16 mai 1930 énonce que : « Dans les tribus de notre Empire reconnues comme étant de coutume berbère, la répression des infractions commises par des sujets marocains qui serait de la compétence des caïds dans les autres parties de l’Empire, est de la compétence des chefs de tribu.
Pour les autres infractions, la compétence et la répression sont réglées par les articles 4 et 6 du présent dahir. »[144].   
            Les tribunaux coutumiers institués par le dahir de 1930, sont au nombre de cent, représentant par conséquent une centaine de tribus de coutume berbère sur les six cents environ que compte les pays. Tous fonctionnent normalement.
            La zone espagnole a également eu ses structures d’administration déconcentrée.

Section II : La zone espagnole

            L’accord franco-espagnol signé à Madrid le 27 Madrid le 27 novembre 1912 découle directement de l’article 1^er du Traité de Fès lui-même qui prévoit que : «  Le Gouvernement de la République se concerta avec le gouvernement espagnol au sujet des intérêts que celui-ci tient de sa position géographique et de ses possessions territoriales sur la côte marocaine  »[145].  
         L’occupation espagnole présente la même dualité que la zone française et associe une administration locale à un contrôle étranger[146].
         De ce fait, l’organisation déconcentrée de l’occupation espagnole a été divisée en deux niveaux : l’organisation régionale (paragraphe I), et l’organisation locale (paragraphe II).

Paragraphe I : L’organisation régionale 

            Cette organisation ne concerne que le contrôle politique : le territoire est divisé en cinq régions : Quert, Rif, Chefchaouane, Jebala et Loukkos[147].
            L’occupation espagnole a également touché l’organisation locale.

Paragraphe II : L’organisation locale

            Dans ce cadre, on distingue :

La zone de Tanger a été également placée sous occupation internationale.

Section III : La zone de Tanger

            Tanger connaît au 19^ème siècle une situation particulière du fait que la ville est le siège de la représentation diplomatique et un centre commercial où les européens font librement leur commerce et tentent de doter la ville d’un embryon d’administration internationale : le Conseil sanitaire en 1878, la Commission internationale d’hygiène en 1892, une police mixte franco-espagnole en 1907 organisée à la suite de la signature de l’acte d’Algésiras par l’accord franco-espagnol du 23 février 1907[149].
 
            Après l’institution du Protectorat français sur le Maroc, la situation de Tanger reste inchangée[150].
            L’article 1^er du Traité de Fès du 30 mars 1912 stipule que : «  La ville de Tanger gardera le caractère spécial qui lui a été reconnu et qui déterminera son organisation municipale  ». Tandis que l’article 7 de l’accord franco-espagnol du 27 novembre 1912 prévoit que : « La ville de Tanger et sa banlieue seront dotées d’un statut spécial qui sera déterminé ultérieurement ; elles formeront une zone que le texte délimité ».
            La zone de Tanger était administrée par les autorités suivantes : le Mendoub (Paragraphe I), le comité de contrôle (Paragraphe II), l’assemblée législative (Paragraphe III), l’administrateur (Paragraphe IV).

Paragraphe I : Le Mendoub

         Celui-ci est à la fois :

            Le Mendoub était soumis à l’autorité du comité de contrôle.

Paragraphe II : Le comité de contrôle

         Ce comité est composé des consuls de carrière des douze puissances signataires de l’acte d’Algésiras et présidé pendant un an, à tour de rôle, par chacun de ces consuls. Il pour mission de veiller à l’observation des clauses du statut et au respect de l’égalité économique et, à cette fin, dispose d’un droit de visa, d’abord, d’un droit de veto ensuite, sans préjudice de son approbation formelle qui est requise pour certains actes[151].
            Le comité est le pouvoir régulateur suprême de la zone ; il veille au respect du statut et, éventuellement, règle les difficultés qui surgissent dans le fonctionnement des pouvoirs publics.
            La zone de Tanger dispose également d’une assemblée législative.

Paragraphe III : L’assemblée législative  

         Celle-ci est composée de vingt membres représentant des communautés marocaines et étrangères désigne quatre vice-présidents (d’un français, un anglais, un espagnol, un italien) qui assistent et suppléent éventuellement le Mendoub.
            L’assemblée a un pouvoir législatif et réglementaire mais ne peut abroger ou modifier les codes qu’après accord des deux zones, Nord et Sud du pays[152].    
            La zone de Tanger était également gérée par un administrateur.

Paragraphe IV : L’administrateur

            Celui-ci est l’exécutif de la zone. Il prépare et exécute les décisions de l’assemblée et dirige l’administration internationale. Il assure la tranquillité publique et introduit les réformes qu’il juge utile. Il représente l’organisation en justice. Il est pris parmi les nationaux des puissances signataires de l’Acte d’Algésiras. Trois adjoints assistent l’administrateur et se partagent la direction des divers services administratifs : hygiène et assistance, finances, justice.
            Les services des travaux publics, de la police et de l’administration pénitentiaire relèvent directement de l’administrateur ainsi que la gendarmerie marocaine.
            Enfin, le service des douanes relève du Contrôle de la Dette[153].
           
 
            Au lendemain de l’indépendance, il apparaît essentiel d’engager une réforme de l’administration afin de rompre avec l’héritage colonial : Cette rupture devait se concrétiser au départ par une réappropriation de l’administration centrale et locale et sa reconstruction[154].  
 
 
Chapitre III
La période de l’indépendance

            À la libération, il fallait tout mettre  en œuvre pour que l’administration de l’Etat couvre l’ensemble du territoire national, car là où l’Etat n’est pas représenté, il y a absence totale du pouvoir[155]. Cette absence de pouvoir aurait constitué un lourd handicap dans un pays en voie de développement, où l’intervention de l’Etat est une nécessité vitale[156].
            Un dahir du 16 décembre 1955 divise le Maroc en 13 régions et 2 grandes villes (Rabat, Casablanca)[157] ; un dahir du 6 février 1956 y ajoute une troisième ville (Marrakech)[158]. Un dahir du 13 octobre 1956 élève le nombre des régions, qui sont désormais appelées « provinces » à 19, tandis que les villes de Fès et Meknès portent à 5 le nombre des grandes villes[159].
            Cette organisation est remaniée par le dahir du 1^er décembre 1959 relatif à la division administrative du Royaume[160], modifié par le dahir du 12 septembre 1963[161].
            L’article premier de ce dahir dispose que : « Le Royaume est divisé en seize provinces et deux préfectures, ainsi qu’en communes urbaines et rurales. Les provinces sont divisées en cercles. Les cercles sont divisés en caïdats. ».
            En 1965, la province de Casablanca est scindée en trois provinces (décret royal du 11 décembre)[162].
             En 1973, le découpage provincial va connaître un nouveau développement, suite au Discours Royal du 8 juillet dans lequel le Souverain déclarait :
            « La dernière mesure que Nous allons prendre sera constituée par la création de provinces nouvelles.
            En effet les provinces actuelles sont trop vastes, et le gouverneur quelle que soient sa personnalité, ses compétences et sa vitalité, ne peut faire le tour de sa province pour connaître l’ensemble de ses problèmes ou se pénétrer des difficultés de ses administrés qu’au bout de plusieurs semaines. Aussi avons-Nous décidé de réduire l’étendue des provinces. Grâce à cette mesure, chaque gouverneur sera plus près des populations dont il est chargé du contrôle et de l’assistance[163]. ». 
            Trois provinces furent donc créées en première étape par le dahir du 13 août 1973[164] modifiant le dahir précité du 2 décembre 1959, il s’agit en l’occurrence des provinces de Khémisset, Khenifra et El Kelaa des Sraghna.
 
 
            La province de Figuig a été créée dans une deuxième étape par le dahir du 14 janvier 1974[165]. Elle a été composée d’une partie de la province d’Oujda et une partie du cercle Ksar-es-Souk (Bni Tajjit).
            Ce processus a été complété en 1975[166] par la création de cinq nouvelles provinces : Chaouen, Boulmane, Azilal, Essaouira et Tiznit.
            Après la rétrocession du Sahara marocain, trois provinces ont été créées par le dahir du 6 août 1976[167]. Il s’agit de la province de Laâyoune formée de la municipalité de Laâyoune et les communes de Dawra, Hagounia, Tarfaya, Boukraa, Dchira et Laâyoune Plage.
            La province d’Es-Semara fut composée de la municipalité d’Es-Semara et des communes rurales d’Ajdiriya, Amgala, Hawza et Tfariti, communes ayant formé le cercle d’Es-Semara.
            Quant à la province de Boujdour, elle englobe les cercles de Boujdour et  Bir Anzaran groupant tous les deux communes de Boujdour, Gueltat Zemmour, Bir Anzaran et Oum Dreyga.
            En 1979, le découpage de cette région a été complété par la province d’Oued Ed-dahab[168] qui regroupe treize communes dont les deux communes dont les deux communes de Bir Anzaran et Oum Dreyga détachées de la province de Boujdour.
 
            Après la création des provinces sahariennes, trois nouvelles provinces ont été créées : celles de Tata et de Benslimane par le dahir du 18 juillet 1977[169] et de Taounate par le dahir du 8 octobre 1977[170].
            En 1981, un nouveau découpage pour a été décidé pour la grande agglomération de  Casablanca, pour des raisons à la fois économiques et sécuritaires : cinq préfectures sont créées et regroupées dans une wilaya (28 juillet) ; ce système est étendu à rabat en 1984, qui voit naître de nouvelles circonscriptions[171].
            En 1991, une extension du régime a été opérée aux wilayas de Fès, Marrakech et Meknès, puis en 1994 à Oujda, Agadir et Laâyoune[172].
            À cette liste il faut encore ajouter les régions créées en 1992 en tant que collectivités territoriales, mais qui constituent un cadre géographique de référence pour l’élaboration et la mise en œuvre des politiques publiques et donc pour l’ensemble de l’organisation administrative[173].
            À partir de ces données, on va traiter successivement la politique de proximité (Section I), et les préoccupations de développement économique et social (Section II).
   
 Section I : La politique de proximité

         Le Maroc dispose aujourd’hui d’une administration et de services publics d’une qualité plus ou moins élevée, selon les ministères et autres organismes publics[174]. Cette qualité ne peut, cependant, les dispenser d’une adaptation aux attentes des citoyens, aux exigences d’une économie de plus en plus libérale et de plus en plus ouverte sur le reste du monde, et d’une société marquée par le développement de problèmes sociaux et de phénomènes d’exclusion (chômage, pauvreté, marginalité, etc…)[175].  
            La politique de proximité a été mise en œuvre par les agents d’autorité (Paragraphe I), et par les services extérieurs (Paragraphe II).

Paragraphe I : Les agents d’autorité  

         L’agent d’autorité se définit comme le représentant de l’Etat et du pouvoir exécutif au niveau des différentes divisions territoriales administratives du pays. À ce titre, il est dépositaire des prérogatives de puissance publique. Il dispose d’un pouvoir général d’intervention qui lui permet d’accomplir ses tâches d’administration générale, de contrôle politique et de maintien de l’ordre[176].
            Cette définition permet de mettre en évidence le rôle que doit jouer l’agent d’autorité dans le cadre des différentes divisions administratives du Royaume au nombre desquelles figurent bien entendu les provinces sahariennes[177].
 
 
            Délégataires soit par déconcentration, soit par décentralisation d’un certain nombre de pouvoirs, les agents d’autorité au Maroc se trouvent ainsi munis de moyens leur permettant d’intervenir dans divers domaines, soit pour imprimer à l’action Etatique impulsion, stabilité, uniformité et continuité, soit pour apporter à la vie locale, territoriale ou sectorielle décentralisée, conseil, assistance et animation[178].
            À partir des ces données, on va aborder successivement : le pouvoir général d’intervention (A), et la coordination des activités des services extérieurs (B).

            Administrer le pays, veiller sur la sécurité des personnes et des biens, garantir aux citoyens l’exercice de leurs droits et libertés, voilà la fonction assignée traditionnellement aux agents d’autorité[179].
            Les tâches qui sont en rapport avec cette fonction sont nombreuses et variées. Elles concernent directement et quotidiennement les citoyens quels qu’ils soient. Elles doivent normalement s’effectuer à l’abri de toutes tractations ou prises de position partisanes. L’administration territoriale cherche sa neutralité depuis l’indépendance ; il y a là un problème presque universel[180]…
             La crédibilité de l’Administration Territoriale repose ainsi en grande partie sur l’efficacité de son administration et sur sa capacité à gérer le quotidien. Organiser est à la fois l’un des aspects essentiels de la notion de commandement et l’une des responsabilités majeures du chef d’administration[181].
 
 
            Le ministère de l’Intérieur ayant en charge l’Administration Territoriale dispose à travers de ses agents de cette faculté vitale et permanente. Son souci constant de veiller à adapter l’organisation de l’ensemble de l’appareil administratif à l’évolution des tâches et à la diversité des besoins[182]. 
            Les agents d’autorité coordonnent également les activités des services extérieurs.

            Etymologiquement, la « coordination » provient du latin cum et ordinare, ce qui signifie « mettre en ordre »[183]. Pour André DELION, coordonner, c’est « utiliser les formules permettant d’assurer l’unité d’action »[184]. La coordination est aussi le moyen de relier, d’unir et d’harmoniser les actes de tout le personnel d’une administration ou d’une entreprise[185].
            Roland DRAGO quant à lui, estime que la coordination « consiste à assurer l’unité d’action du gouvernement et l’harmonisation de la politique menée par les différents ministères »[186].
            Dès 1956, les pouvoirs publics ont pris conscience du phénomène d’autant plus qu’il fallait affronter les impératifs du développement économique et social qui nécessite un minimum d’harmonie entre les actions administratives poursuivies[187].
 
   
            Les premiers prémices de la coordination du gouverneur ont commencé à partir de la promulgation du dahir du 20 mars 1956 fixant le statut des gouverneurs des préfectures et provinces[188], dont l’article 2 énonce que : « Les gouverneurs sont les représentants de Notre pouvoir exécutif dans les provinces. Ils assurent notamment à ce titre la direction de l’activité des pachas et caïds, le contrôle administratif des collectivités territoriales, et le cas échéant, la liaison entre les services extérieurs des divers départements ministériels. ».
            Le choix de la liaison en premier temps était lié à des considérations politiques et empiriques, dans la mesure où le législateur a voulu la concertation entre les services extérieurs de l’Etat dans la prise d’une décision techniquement neutre qui respecte les différents choix des administrations concernées par la nomination d’une autorité à la tête des préfectures et provinces responsable de cette tâche[189].
            Les pressentes nécessités du développement et la recherche d’une approche précise de la solution des problèmes locaux par l’autorité politico-administrative ayant une vue objective et générale sur les données techniques et humaines, ont accéléré le processus de détermination du pouvoir de coordination dévolu au gouverneur et indispensable au bon accomplissement de sa mission[190].
            C’est dans cette voie que s’est engagé le dahir du 1^er mars 1963 portant statut particulier des administrateurs du ministère de l’intérieur[191], dont l’article 29 prévoit que :          « Les gouverneurs sont les représentants du pouvoir exécutif dans les provinces et les préfectures de Notre Royaume.
 
            Ils veillent à l’application des lois et règlements, des décisions et des directives du pouvoir central et contrôlent, sous l’autorité des ministres compétents, l’activité générale des fonctionnaires de l’Etat. Ils exécutent les décisions des assemblées préfectorales et provinciales. Ils coordonnent les activités des services extérieurs des départements ministériels, des offices de mise en valeur et des autres établissements publics…».
            Après la promulgation de la charte communale de 1976[192]  qui a constitué une révolution à tous les niveaux dans le cadre de consolidation de la décentralisation administrative et de la démocratie locale[193]. Concomitamment à cette réforme, le législateur a promulgué le dahir du 15 février 1977 relatif aux attributions du gouverneur qui a prévu dans son article 5 : « Le gouverneur coordonne les activités des services extérieurs des administrations civiles de l’Etat ainsi que celles des établissements publics dont la compétence territoriale n’excède pas le cadre de la préfecture ou la province. 
            Il est institué auprès du gouverneur et sous sa présidence, un comité technique préfectoral ou provincial composé du secrétaire général de la préfecture ou province, des chefs de cercles, des chefs des services extérieurs des administrations civiles de l’Etat et des directeurs des établissements publics.
            Le gouverneur peut associer aux travaux dudit comité toute personne qualifiée. Le comité se réunit sur convocation du gouverneur et au moins une fois par mois.
            Le comité est chargé d’assister ce gouverneur pour :
          1° L’élaboration de la partie du plan de développement économique et social afférente à la préfecture ou province concernée ;
            2° La bonne exécution et la coordination de la réalisation des travaux inscrits ou retenus au titre du plan de développement économique et social ;
            3° La réalisation de la mission de coordination dévolue au gouverneur par l’alinéa 1^er ci-dessus ;
            4° L’exécution des décisions des assemblées préfectorales ou provinciales.».
            La création des wilayas, bien que les pouvoirs du wali ne soient pas institutionnalisés, relève de cette même problématique ; il s’agit en effet de permettre la mise en harmonie d’un certain nombre de politiques administratives concernant une zone couvrant plusieurs préfectures et provinces dans laquelle se posent des problèmes identiques[194].
            La politique de proximité a été également mise en œuvre par les services extérieurs.

Paragraphe II : Les services extérieurs

         On entend par services extérieurs les différentes délégations préfectorales ou provinciales qui sont chargées dans les limites de leur compétence territoriale de représenter le ministère sur le plan local[195].
            La principale mission des services extérieurs consiste à exercer l’action des ministères qu’ils représentent dans les diverses provinces du Royaume[196].         
            La plupart des ministères ont des services extérieurs implantés en règle générale dans chaque province ou préfecture[197]. Concrètement, ce sont les différentes « délégations » provinciales ou préfectorales qui permettent la réalisation de la déconcentration administrative. Mais aucun texte législatif ou réglementaire n’utilise l’expression « services déconcentrés ». La constitution, révisée en 1996, les désigne par l’expression « services locaux des administrations centrales » (article 102)[198].
 
 
                 La mission des services extérieurs est définie par l’article 3 du décret du 20 octobre 1993 relatif à la déconcentration administrative. Ils « sont chargés, au niveau territorial, de l’exécution de la politique gouvernementale et de toutes les décisions et directives des autorités compétentes ». Les ministres peuvent donner délégation aux chefs de leurs services et aux gouverneurs pour agir en leur nom. Enfin, les chefs des services extérieurs peuvent être institués sous-ordonnateurs des dépenses pour tout ou partie des crédits mis à leur disposition[199].
            Depuis l’adoption de la charte communale de 1976, la déconcentration administrative va contribuer aux préoccupations de développement économique et social.

Section II : Les préoccupations de développement économique et social

            Le ton du législateur a pris en 1976 des accents réels de rupture avec les hésitations qui ont marqué les régimes de décentralisation du début de l’indépendance[200].
            Au-delà de cette circonstance, une autre raison fondamentale justifiait cette réforme ; cette raison se trouvait dans la conviction du Roi et de ses conseillers que, devant la croissance de la population et de l’acuité des problèmes qu’elle engendrait, il était essentiel de donner aux collectivités qui sont les plus proches de ceux-ci les pouvoirs nécessaires pour les résoudre[201].
            Avec cette réforme, le Royaume entendait officiellement prendre date avec l’histoire « Nous sommes allés très loin dans l’élaboration des statuts des municipalités et des assemblées communales » déclarait Feu Hassan II dans son discours du 9 Juillet 1976[202].
            Deux mois après était promulgué le dahir portant loi, relatif à l'organisation communale.
            Ce texte, qui succède à la réglementation du 23 juin 1960, s'inscrit donc ouvertement dans un processus de légitimation du pouvoir - ou plus précisément d'affermissement de cette légitimation - s'ordonnant autour de deux axes: l'un, politique, visant à élargir les bases démocratiques du régime; l'autre, plus technique, consistant à améliorer le fonctionnement des institutions administratives dans le sens d'une efficacité accrue[203].
            Les tâches de l’exécutif local sont certes, allégées, mais il reste le représentant du pouvoir central investi d’une mission capitale : celle d’assurer le maintien de l’ordre et de la sécurité publique sur le territoire. Il conserve également des prérogatives considérables en matière :

            La répartition des compétences s’est faite de la manière suivante : le texte communal attribue à l’agent d’autorité un rôle manifestement politique ; ses prérogatives politiques priment sur les autres et d’abord il a une mission de contrôle et de réglementation, alors que le représentant est un élu qui gère ses pouvoirs dans le chapitre économique et social[205].
            L’ouverture d’un nouveau chantier de la déconcentration au Maroc relève de l’urgence et d’une double exigence ; celle de réaliser au plus vite le parallélisme nécessaire avec la décentralisation, pour en exploiter les opportunités et celle d’accélérer la mise à niveau et la réforme de l’administration[206].   
            Après la mort de Sa Majesté le Roi Hassan le 23 juillet 1999 et l’accession de Sa Majesté le Roi Mohammed VI au trône de ses glorieux ancêtres, la politique de déconcentration administrative a franchi une nouvelle étape sous son règne.
 
 
 
Chapitre IV
La période actuelle

            Dès son premier discours du 30 juillet 1999, à l’occasion de la fête du Trône, le Roi a précisé : « Les contours et les fondements de Notre politique intérieure sont clairs et précis. Il reste à les consolider et à les renforcer.
            Nous sommes extrêmement attaché à la monarchie constitutionnelle, au multipartisme, au libéralisme économique, à la politique de régionalisation et de décentralisation, à l’édification d’un Etat de droit, à la sauvegarde des droits de l’Homme et des libertés individuelles et collectives, et au maintien de la sécurité et de la stabilité pour tous  »[207].  
            Dans  son discours du 20 Août 1999, S.M Mohammed VI souligne ainsi le poids de sa charge qui lui impose une mission : « Compte tenu de ces lourdes responsabilités, explique t-il, nous invitons tout un chacun,  avec rigueur et fermeté… au respect des dispositions de l’Etat de droit dans le cadre des libertés que garantit la Constitution aux individus et aux organisations…». Et d’ajouter sous forme de mise en garde que la violation ou le non-respect  de ces règles « expose à l’application des lois en vigueur »[208].   
            Le nouveau concept de l’autorité annoncé par Sa Majesté le Roi Mohammed VI lors du discours prononcé à Casablanca le 12 octobre 1999, et réitéré dans le discours du Trône du 30 juillet 2000, exprime la perception royale que devront désormais assumer les autorités publiques aux différents échelons de la responsabilité tant nationale que territoriale[209].
 
 
            Ce nouveau concept de l’autorité est fondé sur la protection des services publics, des affaires locales, des libertés individuelles et collectives, sur la préservation de la sécurité et de la stabilité, la gestion du fait local et le maintien de la paix sociale. Cette responsabilité ne saurait être assumée à l'intérieur des bureaux administratifs qui doivent, au demeurant, rester ouverts aux citoyens, mais exige un contact direct avec eux et un traitement sur le terrain de leurs problèmes, en les associant à la recherche des solutions appropriées[210].
            La volonté royale n’a cessé depuis de se concrétiser ; de 1999 à 2009, des réformes importantes, en nombre et en qualité, ont été mises en exécution. Ces réformes se déclinent en deux étapes majeures qui concernent surtout la déconcentration et la décentralisation communale et provinciale. Le bilan et les perspectives de ces réformes se confondent, dans la mesure où la grande partie des réformes engagées a un caractère récent et constitue logiquement la base pour le travail dans l’avenir[211].      
            Les deux années 2010 et 2011 resteront gravées dans l’histoire du Maroc du 3^ème millénaire, eu égard à la capacité d’adaptation aux changements et à l’anticipation des mutations sociétales dont le Maroc a fait preuve en approfondissant ses divers processus de transition, sous le leadership du Roi Mohammed VI[212].
            C’est ainsi qu’a été engagée la préparation de la nouvelle Constitution selon une procédure inédite : une Commission consultation de révision de la Constitution dont les membres ont été nommés par le Roi a été chargée de rédiger de texte suivant les directives larges contenues dans le discours du 9 mars 2011[213].
            Partant de ces idées, on va traiter successivement : la nouvelle relance du processus de déconcentration (Section I), et les répercussions de la nouvelle régionalisation sur la politique de déconcentration (Section II).

Section I : La relance du processus de déconcentration

            Pour dynamiser le champ de déconcentration caractérisé par sa léthargie et son aspect réfractaire au changement et à la réforme, une heureuse incitative Royale est venue bousculer de vieilles habitudes administratives à travers la nouvelle impulsion donnée à la gestion déconcentrée de l’investissement[214].
            Dans son du 9 janvier 2002, S.M le Roi a annoncé solennellement les nouvelles mesures visant à gérer de manière plus proche et déconcentrée les projets d’investissement :         « Cette lettre, en effet, vise bien plus que la création d’un guichet unique et de Centres Régionaux d’Investissement. Elle est, en fait, porteuse de messages multiples sur Notre volonté de consolider la décentralisation, la déconcentration et la régionalisation que Nous considérons être le pilier institutionnel du Maroc d’aujourd’hui et de demain. »[215]. 
            De même, le Roi a annoncé la délégation de quelques pouvoirs détenus par les autorités centrales au profit des walis de régions.
            À partir de ces données, on traitera successivement : Les nouveaux pouvoirs délégués aux walis des régions (Paragraphe I), et la création des Centres Régionaux d’Investissement (Paragraphe II).
 
 
 
 
Paragraphe I : Les nouveaux  pouvoirs délégués aux walis des régions     

            La lettre Royale adressée le 9 janvier 2002, au Premier Ministre, et le Discours que le Souverain a prononcé à l’occasion de sa présentation, marquent un tournant historique dans la vie politique et administrative du Royaume, et décisif pour l’amorce de son décollage économique[216].
            L’apport des nouvelles délégations de pouvoirs conférés aux walis des régions est substantiel pour propulser des structures corsetées d’une administration territoriale en mal de changement. L’intérêt porté à l’investissement a pu venir à bout d’une réticence pathologique contre toute modernisation de l’administration déconcentrée. La réforme ainsi initiée a ouvert une brèche dans l’édifice de déconcentration qu’il convient de capitaliser pour pousser en profondeur ce lifting[217].
            Les nouveaux pouvoirs délégués aux walis de régions concernent respectivement :         La gestion du domaine public et privé de l’Etat et du domaine forestier (A), le domaine touristique (B), le domaine minier (C), la tutelle sur les collectivités locales (D), le domaine industriel (établissements classés) (E).

            La délégation accordée aux walis des régions dans ce sens concerne les matières suivantes :

             La délégation des pouvoirs aux walis des régions a également touché le domaine touristique.

            Les actes accomplis par les walis des régions se répartissent comme suit :

            La commission peut faire appel, à titre consultatif, à des experts en matière de bâtiment et des installations techniques des établissements touristiques.
            Cette commission se réunit mensuellement et autant de fois que nécessaire, sur convocation de son président[219].          
            Les walis des régions ont également bénéficié d’une délégation de pouvoirs dans le domaine minier.

La délégation accordée aux walis des régions s’est manifestée comme suit :

            Le Ministre de l’Intérieur a également délégué certains de ses pouvoirs aux walis des régions en matière de tutelle sur les collectivités locales.
 
 
 

            Cette délégation est donnée aux walis des régions à l’effet d’approuver les délibérations des conseils régionaux, préfectoraux ou provinciaux, relatives à l’acquisition, à l’échange et à la cession des immeubles du domaine privé de relevant des régions, des préfectures et provinces ainsi qu’à la gestion du domaine public desdites collectivités[221].
            De même, les walis des régions ont une délégation d’approuver :

            En outre, les délibérations des conseils communaux relatives aux acquisitions, cessions et échanges portant sur les immeubles du domaine privé municipal et à la gestion du domaine public municipal sont approuvées :

 
Le ministre de l’intérieur fixera par arrêté les seuils des acquisitions, cessions ou échanges de terrains du domaine privé municipal dont l’approbation des délibérations les concernant sera déléguée par les walis aux gouverneurs des préfectures et provinces[223].       
            Les walis des régions ont également disposé d’une délégation dans le domaine industriel (établissements classés).

Cette délégation s’est manifestée comme suit :

Les demandes des autorisations visées à l’article premier ci-dessus, sont déposées soit auprès du directeur régional de l’équipement, soit auprès du directeur du centre régional d’investissement.
Le dossier de chaque demande déposée auprès du directeur régional de l’équipement est transmis par celui-ci au centre régional d’investissement concerné dans un délai maximum de 20 jours à compter de la date de sa réception.
Ce dossier contient notamment les éléments suivants :

            Lorsque la demande est déposée auprès du centre régional d’investissement, son directeur prend les mesures permettant l’application de la procédure nécessaire à l’instruction de la demande conformément à la législation ou la réglementation qui la régit[225].
            De même, une délégation a été accordée aux walis des régions, chacun dans la limite de son ressort territorial, à l’effet de délivrer les licences de débit de boissons, de première et deuxième catégories, aux établissements touristiques classés conformément à la réglementation en vigueur[226].
            Les demandes de délivrance des licences de débits de boissons sont déposées auprès du directeur du centre régional d’investissement qui en saisit immédiatement le préfet de police, le chef de la sûreté, le chef de la sûreté régionale  ou le commandant de la région de la gendarmerie royale compétent[227].
            La relance du processus de déconcentration s’est manifestée également par la création des Centres Régionaux d’Investissement (CRI).

Paragraphe II : La création des Centres Régionaux d’Investissement (CRI)

            Le Centre Régional d’Investissements, placé sous l’autorité du wali, qui constitue l’administration territoriale interlocutrice privilégiée pour les investisseurs, doit être géré par un haut fonctionnaire dont le grade doit être en relation avec le niveau de ses responsabilités. C’est pourquoi nous avons décidé qu’il serait nommé par Notre Majesté, choisi pour ses compétences dans le domaine concerné, ainsi que pour ses qualités humaines, et doté du statut du directeur d’administration centrale[228].    
            Les Centres Régionaux d’Investissement créés sous la responsabilité des walis des régions, ont deux fonctions essentielles : le guichet d’aide à la création d’entreprises (A) et le guichet d’aide aux investisseurs  (B).

            Ce guichet est l’interlocuteur unique de toutes les personnes qui veulent créer une entreprise, quelle qu’en soit la forme, et qui souhaiteront avoir recours à ce service[229]. Ce guichet pourra disposer d’annexes au niveau provincial, préfectoral ou communal, selon besoins et selon moyens. Son personnel met à la disposition des demandeurs un formulaire unique dans lequel figurent tous les renseignements exigés par la législation ou la réglementation pour la création de l’entreprise[230].
            Ce personnel accomplit toutes les démarches nécessaires pour recueillir, auprès des administrations compétentes, les documents ou attestations exigés par la législation ou la réglementation, et qui sont nécessaires à la création d’une entreprise. Dans un délai déterminé par le wali, il met le demandeur en possession des pièces justificatives délivrées par les administrations établissant l’existence de l’entreprise[231].   
            La lettre Royale adressée au Premier ministre relative à la gestion déconcentrée de l’investissement a également annoncé la création d’un autre guichet destiné à l’aide des investisseurs.

Ce guichet a pour mission de :

 

            La nouvelle politique de régionalisation aura sûrement des répercussions sur la déconcentration dans notre pays.

Section II : Les répercussions de la nouvelle régionalisation sur la politique de déconcentration

            La réforme des structures territoriales, initiée par la constitution de 2011 comme nouvelle manière de concevoir les organes Etatiques et le partage des pouvoirs entre eux, est surtout visible dans le projet de régionalisation avancée[233]. Ce dernier ambitionne d’instaurer les bases d’une nouvelle politique de décentralisation fondée sur des régions rénovées et aptes à réussir le pari du développement des territoires[234].
            Les administrations déconcentrées de l’Etat sont également concernées par ce mouvement de réforme. La régionalisation avancée implique des transformations profondes des politiques de déconcentration, aussi bien au niveau organisationnel qu’en ce qui concerne les logiques et principes qui dominent les actions des services déconcentrés. La réforme se fixe divers objectifs dont la réalisation est conditionnée par la capacité des administrations déconcentrées à suivre le processus[235].
            Dans le cadre de la régionalisation avancée, l’Etat opèrera des transferts significatifs d’attributions vers les régions-élus et accélèrera le processus de déconcentration administrative ce qui va permettre ou de renforcer leur capacité d’action et d’initiative en matière de développement économique, social, culturel et environnemental, ou développer des administrations Etatiques disposant, au niveau central et régional, de réelles marges d’initiative et de pouvoirs effectifs de décision, tout en étant efficacement coordonnées et mises en synergie.
            Chaque domaine de responsabilités sera partagé entre l’Etat et les collectivités territoriales. Ce qui va contribuer à la création d’une nouvelle organisation de gestion et de nouveaux types d’emplois et des qualifications au niveau de la région[236].
            Comme tout système d’organisation, la déconcentration administrative a connu certaines limites dans sa mise en œuvre.
  
Deuxième Partie
L’état des lieux  et les pistes de réforme

            Malgré les efforts déployés pour créer un système déconcentré qui contribue à la modernisation de l’administration[237], sa réalité a montré qu’il nécessite encore des efforts considérables afin de l'adapter aux développements qui ont lieu dans notre pays au niveau économique, politique et social[238].
            Les aménagements subits par les textes, depuis l’indépendance expriment une volonté mesurée et prudente du pouvoir central vis à vis de la gestion de l’espace national. L’administration marocaine continue à s’inspirer d’une idéologie juridique antérieur qui demeure sur le fond largement autoritaire, mais qui présente comme toute idéologie le paradoxe d’entretenir l’illusion[239].
            La politique de déconcentration administrative est limitée par des paramètres politiques (Chapitre I), et également des problèmes d’ordre juridique et structurel                 (Chapitre II).
            La solution de ces limites exige l’existence des pistes de réforme (Chapitre III).
 
 
Chapitre I
Les paramètres politiques

            L’expérience marocaine en matière de déconcentration révèle un certain paradoxe entre la détermination du discours officiel qui la prône et l’absence, dans la pratique, d’une réelle action de déconcentration. Cette situation qui s’explique, essentiellement, par une certaine défiance à l’égard de ce processus, s’explique aussi et surtout par divers et nombreux obstacles et écueils qui ont empêché, et qui empêchent encore, le développement d’une culture de déconcentration, à l’instar de ce qui se pratique au niveau de plusieurs pays à travers la planète[240].
            Les paramètres politiques de la déconcentration limités par le mouvement contraint de la déconcentration (Section I), et la prédominance de la décentralisation (Section II).

Section I
Le mouvement contraint de la déconcentration

            Le Maroc a réussi à construire progressivement un vaste réseau d’administrations territoriales. La physionomie de la carte administrative du Royaume a subi des transformations régulières, parfois profondes, qui ont étendu substantiellement le cadre originel de 1959[241]. Cependant si le réseau administratif territorial est étendu, son rôle l’est beaucoup moins. La déconcentration est en fait très largement contrainte ; les services centraux retiennent la plus grande partie des attributions, des agents qualifiés et des moyens budgétaires[242].
  
            De ce fait, la déconcentration est contrainte par des éléments de dysfonctionnements de l’architecture administrative territoriale (Paragraphe I), et par l’instabilité de la carte administrative territoriale (Paragraphe II).

Paragraphe I : Eléments dysfonctionnels de l’architecture administrative territoriale

            La carte administrative territoriale superpose un grand nombre de niveaux hiérarchisés ou non : Région, Wilaya, Préfecture ou Province, Cercle, Caïdat, Commune Urbaine ou Rurale, district, arrondissement…Il y a dans le nombre de ces structures et leur superposition une sorte de luxe et de contradiction[243].
            Il est sans doute possible, de soustraire à cette architecture, au moins un échelon dans l’immédiat, sans qu’en soit affecté son rôle et son efficacité. Entre le cercle et le caïdat, c’est le premier qui paraît devoir plus opportunément sacrifié[244]. Comme le précise M. Driss BASRI : « Tous ces commandements territoriaux ne recèlent pas que des avantages pour l’Etat. Loin s’en faut ! A ne réfléchir que sur le critère quantitatif, nous avons rapidement effleuré la contradiction entre la multiplication des commandements territoriaux au niveau des caïdats, et la ferme volonté d’approfondir la démocratie en augmentant le nombre des communes ! Dans ces conditions, ne, ne peut-on dès à présent émettre le vœu de voir les circonscriptions territoriales déconcentrées se maintenir au niveau des cercles, pour devenir des sortes de sous-préfectures, et supprimer les circonscriptions caïdales pour laisser aux nombreuses communes, devenues plus petites en dimension, le soin de s’occuper de l’intégralité de l’Administration Territoriale, de la représentation de l’Etat, de la police municipale ? Dans cette perspective, l’augmentation du nombre de sous-préfets pourrait compenser la suppression des caïdats[245] ».
 
 
            Cette réflexion, dirigée par le souci de démocratie et la logique de la rationalité est en contradiction avec le projet d’étendre l’implantation des caïdats à toutes les communes ; même si avec le projet du redécoupage communal, cet objectif retombe dans le domaine de l’irréalisable[246].          
            La Wilaya constitue un autre maillon faible de cette architecture administrative territoriale. Introduite de facto en 1981 à la suite de l’éclatement en cinq préfectures du Grand Casablanca, cette structure supra-préfectorale n’a été consacrée par le droit qu’en 1984, date à laquelle le texte relatif à la division administrative du Royaume y fera référence. La formule a été étendue par la suite à Rabat en 1983 puis à Fès, Meknès et Marrakech en 1991[247].
            La déconcentration souffre également d’une instabilité de la carte administrative territoriale.

Paragraphe II : L’instabilité de la carte administrative territoriale

         Depuis l’accession du Maroc à l’indépendance, rares sont les structures juridiques et administratives qui sont restées intactes[248].
            Dans cette perspective, le remodelage du découpage territorial a été dans la plupart des cas précurseur d’autres refontes liées au domaine de la décentralisation, que ce soit au niveau des compétences ou des périmètres d’intervention des autorités Etatiques et des élus[249].
            L’instabilité de la carte administrative territoriale s’est manifestée par la multiplication des provinces (A), et l’augmentation des circonscriptions administratives secondaires (B).
 
 La multiplication des provinces       

      A l’indépendance, l’étendue du territoire et la disparition des autorités mises en place par le protectorat rendaient nécessaire l’extension de l’encadrement administratif des populations. Celles-ci étaient également imposées par les impératifs d’unité nationale et de développement économique[250].
            En raison de leur origine et leur structure, les provinces constituaient le niveau approprié à la mise en œuvre de cette politique de contrôle progressif de l’espace. Remplaçant les régions créées par les autorités protectrices, elles répondaient comme elles à la nécessite de disposer d’un échelon administratif intermédiaire entre le pouvoir central et les circonscriptions de base, échelon qui n’existait pas de façon permanente dans l’ancienne administration makhzen[251].   
            Néanmoins, il y a dans cette mouvance structurelle un double dysfonctionnement. Le premier est de soumettre l’organisation territoriale à une instabilité fréquente, empêchant une conduite économique continue sur un espace durablement délimité. Le second est de tenir d’avantage de l’action imprévue et imprévisible, que d’une vision planifiée et concertée, qui permette à toutes les administrations concernées, de la prévoir et de la préparer[252].  
            La restructuration incessante de la carte administrative produit en effet deux types de conséquences : elle se traduit nécessairement par une extension des coûts d’établissement et de gestion des services publics et par une ponction sur les effectifs limités des actes qualifiés. Elle ne peut, au rythme de ses mutations s’assurer de la capacité des Ministères à en suivre le développement. L’implantation des services extérieurs varie ainsi très largement d’une province à une autre[253].
            Participant, en outre, le plus souvent d’avantage de la logique d’ordre public que la logique économique. Les nouvelles créations n’arrivent, généralement à attirer qu’avec lenteur les services à compétence économique[254].       
            L’instabilité de la carte administrative territoriale s’est manifestée également par l’augmentation des circonscriptions administratives secondaires.

       
     Le cadre territorial des collectivités territoriales est trop large pour constituer le seul niveau d’intervention de l’appareil de l’Etat. Il est divisé en plusieurs échelons d’administration hiérarchisée, dirigés par un corps d’agents d’autorité[255].  
            Pour ce qui est du découpage des communes urbaines et rurales, la situation est différente puisque ce découpage a connu peu de changement depuis le texte de 1959, qui restait la loi de base[256]. Il en est de même pour le découpage communal actuel instauré en 1959 dans des conditions complètement différentes de celles d’aujourd’hui. La commission, après avoir étudié ce sujet, a formulé les observations suivantes :

 
            La diversité du milieu communal est un premier facteur de faiblesse, dans la mesure où l’espace de dispersion est énorme et où les solutions mises en œuvre s’adresser généralement de manière commune à réalité plurielle, tenant ainsi notamment en marge les communes rurales, particulièrement les moins favorisées d’entre elles[258].
            Les grandes municipalités sont divisées en arrondissements dirigés, sous l’autorité du pacha, par des khalifas. Chaque arrondissement est à son tour fractionné en quartiers contrôlés par des moqaddmins soumis à ces derniers[259].
            Les communes rurales sont divisées en mchikhats dirigées, sous l’autorité du caïd, par des chioukhs jouissant d’attribution très étendues. Chaque mchikhat est sectionnée en douars ou en groupes de douars contrôlés par des moqqadmins relayant l’action de ces derniers[260].  
            La politique de déconcentration est limitée également de la prédominance de la décentralisation.

Section II :
La prédominance de la décentralisation

            De tous les thèmes de réflexion sur la réforme administrative au Maroc, celui de la décentralisation a été dominant. Les décideurs, les hommes politiques, les experts, les praticiens et les auteurs s’en réclament pour l’ériger comme la condition sine qua non de la démocratie, et comme moyen de combattre les excès de la bureaucratie[261].
 
 
            L’importance donnée à la décentralisation a été renforcée par l’érection de la région en collectivité locale, aux côtés des préfectures, des provinces et des communes. Celle-ci aura un rôle fondamental à jouer, notamment, en matière de développement économique et social, de planification et d’aménagement du territoire[262].   
            La faiblesse des structures de déconcentration s’est manifestée par son non-accompagnement de la politique de décentralisation marqué par l’absence des choix politiques dans ce domaine, ce qui a entravé la genèse du choix démocratique au niveau local[263].
            Il ressort de cette attitude hostile une certaine méfiance du microcosme politique et partisan envers la déconcentration[264]. Et c’est ce qui affirme avec audace Michel ROUSSET : « La déconcentration, condition essentielle de la coordination, est le complément indispensable de la décentralisation, et non comme certains peu au fait des réalités administratives le croient, un obstacle à celle-ci. La déconcentration que l’on encourage aujourd’hui, doit permettre au gouverneur d’être ce partenaire dont les collectivités locales ont besoin pour que la symbiose entre leur action et celle de l’Etat puisse enfin s’établir[265] ». 
            La déconcentration est également limitée par des problèmes d’ordre juridique et structurel.
  
Chapitre II
Les problèmes d’ordre juridique et structurel

            L’administration marocaine, malgré l’effort de déploiement territorial qui a été fait depuis l’indépendance, demeure très centralisée. Les résistances à la territorialisation des pouvoirs, des compétences et des moyens budgétaires l’emportent apparemment sur la volonté officielle qui ressort périodiquement de la littérature des Plans de développement et social[266].  
            Les tentatives de déconcentration suscitent la méfiance et la résistance des directions centrales des Ministères devant une évolution qui peut leur enlever une partie de leurs responsabilités ou des moyens placés sous leur gestion directe. On avance volontiers aussi, en s’appuyant sur la rareté des compétences, la crainte des mauvaises gestions territoriales[267].   
            A partir de ces données on traitera successivement les freins juridiques (Section I), et la rétention des administrations centrales et la méfiance des services déconcentrés (Section II).

Section I
Les freins juridiques

            Déconcentrer, c’est déléguer aux autorités locales le soin de régler un grand nombre de problèmes relevant de la compétence de l’Etat. Or, en matière d’exercice de cette délégation, on constate que la législation en vigueur et la pratique qui prévaut, relèvent une forte centralisation du pouvoir de décision[268].  
            La déconcentration est freinée par l’absence d’une charte nationale de déconcentration administrative (Paragraphe I), et la faiblesse de la coordination (Paragraphe II).
 
Paragraphe I : L’absence d’une charte nationale de déconcentration administrative    

            La déconcentration qui constitue aujourd’hui le principe de droit commun de l’organisation administrative, vise à assurer une plus grande efficacité de l’action de l’administration. Elle s’impose de plus comme l’indispensable corollaire de la décentralisation ce qui soulève de nouveaux enjeux pour la gouvernance territoriale[269].
            Du point de vue de science administrative, la déconcentration peut être identifiée comme « la politique ayant pour objet de rationaliser l’exercice des compétences de l’Etat en aménageant les rapports entre les administrations centrales et les échelons territoriaux dans le sens d’une plus grande délégation de responsabilités consenties à ces derniers[270].
            Un nouvel élan est insufflé à ce chantier par l’Appel Royal à l’élaboration, par le gouvernement, d’une charte de la déconcentration. Une telle charte, suivie de tout de l’effet souhaité dans la pratique, devra apporter à la régionalisation avancée un soutien indispensable : celui de mettre en face des conseils régionaux et des conseils des autres collectivités territoriales, des administrations Etatiques disposant, à chacun de ces niveaux, de réelles marges d’initiative et de pouvoirs effectifs de décision, tout en étant efficacement coordonnées et mises en synergie, au service du développement intégré et au plus près des populations concernées et des élus[271].
 
 
 
            Malgré cet appel, on constate que la charte nationale de déconcentration administrative n’a pas encore vu le jour malgré la promulgation des lois organiques relatives aux collectivités territoriales[272].
            La déconcentration administrative souffre également d’une faiblesse au niveau de la coordination.

Paragraphe II : La faiblesse de la coordination

            Dans les pays développés qui connaissent les méfaits des structures administratives sclérosées, cloisonnées et jalouses de leurs prérogatives, les obstacles à toute volonté de promouvoir une administration coordonnée et mieux agencée autour d’une autorité opérante, se dressent fréquemment[273].
            Par contre dans un pays en voie de développement comme le Maroc, des facteurs d’une autre nature produisent souvent les mêmes effets. C’est tantôt la jeunesse des administrations techniques nouvellement créées, tantôt leur absence même à l’échelon provincial, préfectoral et local qui pose réellement le problème et rend la coordination sans objet[274].
                La déconcentration est également freinée par la rétention des administrations centrales et la méfiance des services déconcentrés.
 
 
Section II
La rétention des administrations centrales et la méfiance des services déconcentrés

            On va aborder successivement la déconcentration du point de vue des administrations centrales (Paragraphe I), et du point de vue des services déconcentrés (Paragraphe II).

Paragraphe I : Le point de vue des administrations centrales

         Les administrations centrales craignent, à travers la déconcentration, de perdre leurs prérogatives et pouvoirs. C’est ainsi que lorsqu’elles ne font pas preuve tout simplement de réticence, elles sont souvent tentées de « recentraliser » ou de « reconcentrer » les pouvoirs et les attributions par divers moyens[275].     
         Cet obstacle, qui est en fait de nature beaucoup plus psychologique que politique, montre que pour l’administration centrale, la déconcentration entraîne souvent, pour les responsables concernés, un sentiment de frustration. Or, aucune entreprise sérieuse à cet égard n’est possible si la nécessité de la déconcentration n’est pas admise par les autorités centrales de la capitale[276].  
            Les services déconcentrés se méfient également de la déconcentration.

Paragraphe II : Le point de vue des services déconcentrés

         Certains fonctionnaires locaux peuvent estimer que les mesures de la déconcentration constituent pour eux une condamnation à exercer des responsabilités dont ils supporteraient les conséquences alors qu’il est beaucoup plus confortable de s’abriter derrière le parapluie de la capitale[277].
 
            Les obstacles techniques ne sont pas à négliger. Ces obstacles apparaissent surtout au niveau des opérations d’équipement qui sont généralement fort complexes, elles font intervenir, de ce fait, des services très différents à tous les stades de leur réalisation. L’appareil de décision devient finalement tellement lourd qu’une déconcentration peut sembler sans intérêt si elle n’est pas globale et n’est pas menée simultanément pour toutes les phases de la procédure et pour toutes les attributions[278].
            Après l’analyse de l’état des lieux de la déconcentration administrative, on s’interrogera sur les pistes de réforme de cette politique ?
 
 
Chapitre III
Les pistes de réforme

            Le débat qui domine aujourd’hui les acteurs concernés place la réforme de l’administration sur un autre registre : se mettre à jour des mutations modernes et tirer profit des nouvelles opportunités offertes en prenant en considération ses forces et ses faiblesses pour mettre en valeur les premières et corriger les secondes à travers une attitude de remise en question permanente[279].
            Cette démarche stratégique, au sens de l’analyse sociologique des organisations et de la théorie de la firme, et qui constitue même l’essence même du « marketing », est souvent pratiquée par les entreprises les plus performantes et, sous la pression de la crise économique notamment, elle commence à être adoptée par l’administration publique[280].    
             Le projet de modernisation de l’administration s’articule autour de trois idées maîtresses : L’amélioration du système de gestion (Section I), l’ouverture sur la société (Section II), et enfin la réforme de la fonction publique (Section III).

Section I
L’amélioration du système de gestion

            Partout dans le monde, les Etats se sont rabattus sur l’e-administration, chacun à sa façon, à son rythme et selon ses possibilités en espérant en tirer un certain profit, plus ou moins important, pour améliorer le fonctionnement de l’administration[281].
            Les avantages des TIC paraissent tellement évidents que la question la plus souvent posée porte sur « Comment mettre en place une e-administration réussie », plutôt que sur le « pourquoi de l’e-administration »[282].    
        L’amélioration du système de gestion passe nécessairement par la corrélation entre les TIC et la gestion publique (Paragraphe I), et les TIC et la reconfiguration des pouvoirs dans l’espace public (Paragraphe II).

Paragraphe I : Les TIC et la gestion publique

            Le cadre conceptuel de l’e-administration s’est élargi donnant naissance à « l’e-gouvernement », puis à « l’e-gouvernance »[283]. Bien entendu, il ne s’agit pas d’un simple néologisme, mais l’émergence de nouveaux paradigmes qui touchent, d’abord, aux logiques de fonctionnement interne de l’administration elle-même et, ensuite, aux formes de participation à la gestion publique et, de façon plus globale, à la reconfiguration de la répartition des pouvoirs entre les différents acteurs en présence (administration, collectivités publiques, citoyen, ONG et entreprises)[284]. 
            A partir de ces donnes, on se penchera sur les TIC et les nouvelles logiques de fonctionnement de l’administration (A), et les TIC et le redéploiement de l’administration (B).

         Avec l’évolution rapide de l’environnement, la multiplication des missions confiées à l’administration, le recours aux techniques de traitement de l’information s’avère nécessaire pour faciliter la collecte et l’utilisation en vue de la prise de décisions en temps opportun[285].
 
 
            En effet, les NTIC ont un effet structurant dans la mesure où elles engendrent un développement est une localisation harmonieuse des activités. De même, le développement des réseaux va raccourcir les distances et multiplier les possibilités d’échange des informations[286]. 
            Les N.T.I.C. sont à considérer comme un instrument cognitif, non par leur capacité métaphorique à produire un fonctionnement fidèle de l’esprit (aspect ludique), mais en raison de leurs capacités d’aider l’apprenant à contrôler ses apprentissages[287].
            Les TIC vont contribuer également au redéploiement de l’administration.

 
            La modernisation administrative implique un Etat efficace, transparent et proche de la population, ce qui nécessite l’adaptation des processus administratifs aux besoins des usagers et le changement profond des mentalités habituées jusqu’ici au cloisonnement et à une forte hiérarchisation des structures administratives[288].
L’objectif est d’adapter les processus publics aux besoins des usagers et non l’inverse, ce qui a longtemps été la règle. C’est là l’un des domaines de la gestion publique où l’apport des TIC est très attendu[289].   
            Le passage de la phase d’innovation et d’expérimentation à la phase de généralisation et de banalisation du déploiement des TIC au sein de l’ensemble des services publics suppose une étape de consolidation des acquis, qui permette aussi de faire avancer rapidement un certain nombre de projets que l’organisation administrative actuelle est en mesure de ralentir[290].
            Une approche transversale est donc préconisée dans ces cas. Cette démarche cherche à répondre à la capacité des TIC de bouleverser les augmentations et cloisonnements traditionnels d’une organisation faite de compétences verticales[291].
            On peut citer pour terminer plusieurs domaines qui appellent de toute résidence une démarche transversale :

            Les TIC vont également assurer la reconfiguration des pouvoirs dans l’espace public.

Paragraphe II : Les TIC et la reconfiguration des pouvoirs dans l’espace public

            Les TIC affectent profondément la transformation sociale à laquelle nous assistons pour au moins deux raisons :

            Si au départ, les applications « métier » des TIC ont retenu toute l’attention des technologues et des gestionnaires (c’est le propre de l’e-business et de l’e-administration), le domaine d’application de cet outil s’est élargi pour s’intéresser à la question de la participation politique, avec le développement de l’ « e-démocratie », créant ainsi un champ plus vaste appelé « e-gouvernement »[294].  
            Partant de ces idées, on analysera successivement : les TIC et les rapports administration/administrés (A), et les TIC et les mouvements civiques (B).

         Les TIC contribuent à la création de nouvelles relations plus interactives entre l’administration locale, nationale ou supranationale, et les citoyens[295].
         Les initiatives menées, à travers le monde, par de nombreuses collectivités territoriales qui, plus facilement que l’Etat central, se montrent à même de s’emparer des TIC, en font la démonstration.
            Au-delà du rapport administré/administration, c’est la relation même entre l’habitant, citoyen actif ou passif, et la communauté politique qui peut être transformé en s’appuyant sur les TIC. Encore une fois, et cela mérite d’être sans cesse réaffirmé, celles-ci ne peuvent assumer un tel rôle que si elles s’inscrivent comme outil de projet politique[296].    
            Les TIC ont également renforcé les mouvements civiques.
 

         L'évolution rapide et les impacts majeurs des technologies de l'information et des communications (TIC) interpellent l'ensemble des acteurs sociaux. Créatrices de liens sociaux et virtuels, outils pédagogiques par excellence, les TIC sont aussi perçues comme étant la source d’un nouveau type d’exclusion sociale. Selon les auteurs, les constats diffèrent : elles présentent de nombreux risques d’exclusion mais peuvent tout aussi bien favoriser la participation citoyenne à la vie démocratique[297].
            La controverse prend aussi forme sur le terrain et les tentatives pour contrer le développement inégal des TIC se multiplient dans nos réseaux. Un peu partout à travers le monde, des organisations et des groupes s'activent pour l’utilisation des technologies à des fins citoyennes. Au Québec, au cours des dernières années, de nombreux projets impliquant les TIC ont été portés par des organismes communautaires et populaires, des groupes de femmes, d'économie sociale et d'éducation des adultes. Ce sujet d'actualité a fait couler beaucoup d'encre et inspiré plusieurs auteurs[298].
            Le poids des réseaux associatifs (ou plutôt leur contrepoids) face aux Etats n’est plus à démontrer. Le Maroc a en fait l’expérience, au moins sur deux dossiers majeurs : celui de la question du Sahara et celui des droits de l’Homme[299].
            La déconcentration administrative exige également la consolidation de l’ouverture sur la société.
 
 
 
 
Section II
L’ouverture sur la société

            Souvent justifiée par le souci d’améliorer les prestations offertes par l’administration, à un moment où les critères d’efficacité et d’efficience sont devenus des normes rarement partagées, la politique de modernisation administrative comporte nécessairement une dimension qualitative : l’ouverture de l’administration sur la société et l’amélioration des relations qu’elle entretient avec les usagers[300].  
            De ce fait, l’ouverture sur la société passe nécessairement par l’amélioration de la communication (Paragraphe I), et l’évolution vers la transparence de l’administration (Paragraphe II).

Paragraphe I : L’amélioration de la communication

             La Constitution du Royaume consacre les droits du citoyen à des services publics efficaces, à l’information et à l’égalité d’accès à ces mêmes services, dans le respect de la dignité[301].
            Afin de garantir ce droit, les procédures d’accès aux services publics seront clairement formalisées, réunies dans un référentiel qui en facilite l’accessibilité aux citoyens. Les moyens d’accès devant, le cas échéant, être multiples et surtout adaptés selon une catégorisation qui permette de répondre aux conditions et capacités des différents citoyens et usagers bénéficiaires[302].
                
            La mobilisation grandissante à la communication publique dans le monde arabe est révélatrice aussi d’une transformation en cours de l’administration publique et le signe d’un changement des modèles de gouvernance des organisations publiques[303].
            À partir de ces données nous examinerons les facteurs endogènes (A), et les facteurs exogènes (B).

         Dans plusieurs pays arabes, l’Etat procède, depuis la fin des années 80, à une réforme de l’administration publique, imposée par le changement du contexte institutionnel et économique : montée du secteur privé et retrait de l’Etat de l’économie, multipartisme… La modernisation de l’administration est présentée comme une condition et un signe d’une modernisation globale de l’Etat. Dans ce sens, les technologies de l’information et de la communication jouent un rôle décisif. Ainsi la mise en place de l’administration électronique dans la plupart des pays arabes[304] est censée apporter à l’administration, longtemps perçue comme bureaucratique, inefficace et frein au développement de l’économie et de la société, les nouvelles valeurs de réactivité, de transparence, d’efficacité et d’interactivité avec les citoyens[305]. D’autre part, la généralisation de l’enseignement et le recul de l’analphabétisme obligent les organisations publiques à rechercher de nouveaux modèles d’interaction avec ses usagers, d’où le recours croissant aux différentes procédures de communication, désormais centrée sur les valeurs de proximité, d’ouverture (numéros verts, sites web).
 
 
            Dans plusieurs pays arabes apparaissent de nouvelles pratiques telles que les sondages d’opinion ou les consultations nationales permettant ainsi aux organisations publiques de développer les valeurs d’écoute et de dialogue. La montée du secteur privé constitue aussi un facteur complémentaire participant aux changements en cours des organisations publiques. Le nouveau statut du secteur privé conduit ainsi à une redéfinition du rôle de l’Etat, qui se veut moins omnipotent et interventionniste et plus régulateur et facilitateur[306].
            L’amélioration de la communication est également justifiée par des facteurs exogènes.

         La réforme de l’administration publique est aussi la conséquence d’un processus d’ouverture croissante sur l’économie mondiale et de partenariat avec des groupements régionaux telle que l’Europe (accords d’association). L’ouverture sur l’économie mondiale et les stratégies de captation des investissements directs étrangers (IDE) obligent les administrations publiques à tenir compte des nouvelles pressions induites par des acteurs extérieurs. Dans ce sens, les injonctions des organisations internationales (Banque mondiale, Unesco, Pnud) et le conditionnement des prêts et crédits internationaux à des réformes institutionnelles jouent un rôle de plus en plus décisif. Les différents rapports publiés par les organisations internationales (Pnud, Banque mondiale) obligent l’Etat à s’adapter aux standards internationaux. Ainsi, plusieurs pays arabes (Egypte (1991), Tunisie (1986), Maroc (1983), Algérie (1988) ont mis en œuvre des plans de réajustement structurel prescrits par le Fonds monétaire international (FMI) (Clément, 1995). Ce plan intègre des actions liées à la modernisation institutionnelle (corruption, bureaucratie…)[307].
            Les rapports et les classements publiés par les organisations mondiales et les ONG sur la gouvernance, la corruption, le climat des affaires, les technologies de l’information, les médias… constituent aussi un indicateur pour les opinions publiques nationales des performances de l’Etat en matière de réforme et de modernisation[308].
            Ainsi, la transparence de l’administration est par exemple un élément souvent pris en compte dans la mesure du climat des affaires et de la bonne gouvernance[309].

Paragraphe II : L’évolution vers la transparence de l’administration

            Les principes fondamentaux sur lesquels est construit notre système administratif, neutralité, égalité et continuité, ont pour objectif d’assurer le fonctionnement démocratique des services publics au service des citoyens[310].
            L’application stricto sensu de ces principes, éléments fondamentaux de l’Etat de droit, doit s’accompagner de la mise en œuvre de principes d’action qui garantissent l’efficacité de l’action dans le respect du principe de transparence permettant à tout citoyen-usager de s’assurer du bon fonctionnement des services publics[311].
            Il est instructif de noter que le programme d'action du gouvernement a eu comme effet une forte mobilisation et implication de toutes les composantes de la société dans cette lutte contre la corruption, par les mécanismes de consultation conçus pour sa réalisation en concertation avec les associations de la société civile et les instances du secteur privé, en plus de la dynamique d'excellence qui caractérise ses projets, par son ouverture permanente et continue sur les expériences pilotes, et son exploitation des canaux de la coopération internationale dans ce domaine[312].
 
 
 
            Enfin il convient de souligner qu'un tel programme connaitra dans un proche avenir, un changement qualitatif dans son approche, après l'investiture et la nomination de l'instance central de prévention de la corruption. Cette instance esquissera, dans le cadre de son assemblée générale, la stratégie nationale de lutte contre la corruption, qui constituerait un nouveau cadre d'action dans ce domaine. Ce programme sera inspiré et guidé, dans ses principales orientations, par la convention des Nations Unies contre la corruption et tirera sa dynamique de la diversité de composition de l’assemblée générale de l’instance, ce qui permettra de proposer des idées, des propositions et des alternatives que le gouvernement va traduire par des projets et des initiatives concrètes[313].
            Dans le même contexte, cette instance va élaborer un cadre pluriannuel des besoins en matière d’assistance technique liée à la lutte contre la corruption, recommandé lors de la deuxième session de la conférence des états membres de la convention et sera invitée à jouer un rôle de coordination pour le suivi du cadre national sus-mentionné afin d'éviter la duplication des efforts, et faciliter la communication avec les organismes concernés[314].
            La déconcentration administrative exige également une réforme de la fonction publique.
 
 Section III
La réforme de la fonction publique

            La réforme du SGFP s’inscrit dans le cadre d’une approche globale visant à assurer l’adhésion effective de la fonction publique dans la dynamique des grands chantiers structurants du pays[315].
            Cette réforme s’appuie sur : 

            Partant de ces données, on va aborder successivement : les dispositions constitutionnelles (Paragraphe I), les instructions royales (Paragraphe II).

Paragraphe I : Les dispositions constitutionnelles

            La nouvelle Constitution Marocaine de 2011 qui a fait l’objet d’un référendum populaire le 1^er juillet a constitué un tournant historique et déterminant dans le processus de parachèvement de la construction de l’Etat de droit et des institutions démocratiques. Ce texte est venu dans un contexte où le Maroc a choisi comme défi l’instauration d’une société homogène fondée sur les principes de participation, de pluralisme et de bonne gouvernance[317].  
            De ce fait, la Constitution Marocaine de 2011 a consacré les principes de bonne gouvernance (A), et le principe du dialogue social (B).

         Le régime constitutionnel du Royaume est fondé sur la séparation, l’équilibre et la collaboration des pouvoirs, ainsi que sur la démocratie citoyenne et participative, et les principes de bonne gouvernance et la corrélation entre la responsabilité et la reddition des comptes[318].
            On déduit de cet article que notre Régime constitutionnel est basé sur les éléments suivants :

            La Constitution Marocaine de 2011 a également consacré le principe du dialogue social.

            Les pouvoirs publics œuvrent à la création d’instances de concertation, en vue d’associer les différents acteurs sociaux à l’élaboration, la mise en œuvre, l’exécution et l’évaluation des politiques publiques[319].
            L'opinion des usagers est importante, elle doit être prise en compte lors de la conception et de la prestation des services. Des enquêtes et des sondages menés par des auditeurs indépendants devraient permettre de connaître périodiquement le degré de satisfaction des usagers, leurs nouvelles attentes sur des questions précises liées à l'organisation des services et permettre d'identifier les solutions aux problèmes posés.
 
 
            Cette démarche présente l'avantage d'informer, à moindre coût, l'administration et ses partenaires sur des aspects essentiels du fonctionnement des services publics tels que l'accessibilité, la fiabilité, la qualité de l'accueil et d'une façon générale la manière dont sont traités les citoyens[320].
            La réforme de la fonction publique est également basée sur les instructions royales.

Paragraphe II : Les instructions royales

            Sous le haut patronage de Sa Majesté le Roi Mohammed VI, que Dieu le glorifie et l’assiste, le Ministère de la Fonction Publique et de la Réforme Administrative a organisé les 7 et 8 Mai 2002 au Centre de Recherches Administratives et de Perfectionnement de l’Ecole Nationale d’Administration, le Premier Colloque National de la Réforme Administrative sous le Thème « L’administration marocaine et les défis de l’an 2010 »[321].  
            Par ailleurs, le Premier Ministre, a exposé les principales initiatives du gouvernement visant la consolidation de la transparence dans l’Administration ; la valorisation des Ressources humaines et la rationalisation de la gestion publique ; l’obligation faite aux administrations , aux établissements publics et aux Collectivités Locales de motiver leurs décisions administratives ; la dynamisation du Conseil Supérieur de la Fonction Publique qui tiendra prochainement sa première assemblée et la création d’une Commission auprès du Premier Ministre chargée de proposer un nouveau système de rémunération reposant sur l’équité, la compétence , le rendement et la transparence. En outre, le Premier Ministre a mis en exergue les multiples défis et contraintes auxquels fait face notre pays .Il a invité les participants au Colloque à mettre l’accent dans leurs travaux sur les mesures nécessaires à la mise en œuvre des orientations Royales en matière de gestion déconcentrée du service public en insistant sur deux axes majeurs :

            A partir de ces données, on va examinera successivement : la nécessité d’alléger les procédures et les circuits administratifs (A), et la rationalisation de la gestion des ressources humaines (B).

         La nécessité d’alléger les procédures et les circuits administratifs passe nécessairement par :

            Les instructions royales ont également insisté sur la rationalisation de la gestion des ressources humaines.

         Le processus de réforme dans lequel s’est engagé le Maroc a touché plusieurs domaines de l’organisation territoriale.
            Nous tenons à préciser d’abord que les réformes, de quelque nature qu’elles soient, doivent viser l’élément humain car il est au centre du système[324].
            La mutation culturelle de l’individu dans la structure est essentiellement dans tout projet ambitieux qui veut opérer un saut qualitatif. Sans préparation de l’élément humain et si les conditions de bonne gestion des ressources humaines ne sont pas réunies, une réforme teste, qu’elle qu’en soit l’ampleur, en retrait par rapport au souhaitable et n’atteint que partiellement les objectifs qui lui sont assignés. Nous estimons que grosso modo deux grands problèmes existent dans le domaine de la GRH[325].
            Le premier est celui de la « culture des ressources humaines » qu’il faut introduire et consolider dans la fonction publique.
            Le deuxième consisterait à procéder à des améliorations au niveau de la gestion et introduire en force les techniques modernes[326].
            La réforme de la fonction publique a occupé une grande place dans le programme gouvernemental.
 
CONCLUSION GÉNÉRALE

            Finalement, il apparaît nettement que la politique de déconcentration administrative au Maroc a connu un grand développement dans l’histoire de notre pays depuis l’ère de l’empire chérifien jusqu’à nos jours.
            Toutefois, cette évolution a été limitée par des contraintes qu’il fallait les résoudre par la prise d’un certain nombre de mesures.
 
 
 
BIBLIOGRAPHIE GÉNÉRALE

OUVRAGES

 

 

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