الدكتوراه في قانون العقود والعقار ـ إشراف الدكتور إدريس الفاخوري 
الفقرة الأخيرة من المادة 27 من القانون التنظيمي للمحكمة الدستورية غير دستورية، وتقيد صلاحيات الملك في المصادقة على المعاهدات الدولية
ينظر الفيلسوف hans. kelsenإلى النظام القانوني كبناء يتكون من عدة طوابق، كل طابق فيه يشكل قواعد قانونية من صنف معين، وكل صنف من هذه القواعد القانونية يفترض فيه أن يكون ذو مضامين خاضعة للصنف الذي يوجد فوقه بشكل هرمي حتى بلوغ القواعد القانونية التي توجد في هرمية هذا البناء، ولقد عبر عن هذا التدرج بقوله: " يؤدي هذا البناء في مجمله إلى القاعدة القانونية التي تتربع في قمة هرمه، حيث تخضع له جميع القواعد القانونية الأخرى الموجودة في هذا النظام القانوني".
ويعتبر نظامنا الدستوري، من بين الأنظمة التي تأخذ بتدرج القواعد القانونية، حيث جاء النص فيها صريحا من خلال مضمون الفقرة الثالثة من الفصل السادس من الدستور، مما جاء فيها: " تعتبر دستورية القواعد القانونية وتراتبيتها ووجوب نشرها مبادئ ملزمة"
ولأجل هذا يفترض ترتيب القواعد القانونية وفقا لقوتها، مع ضرورة الالتزام عند التطبيق بهذا الترتيب، وتعتبر القواعد القانونية التي يقرها الدستور، متسمة بالسمو عن باقي القواعد والأحكام القانونية الأخرى مهما كانت الجهة الصادرة عنها، باعتبارها القواعد الأم تؤسس لجميع القواعد القانونية الأخرى، لذلك تكون السلطات من داخل الدولة ملتزمة بضرورة احترامها وعدم التنصيص في مقتضيات تشريعاتها وفي قراراتها التنفيذية عن قواعد قانونية مخالفة لها.
غير أنه لاحظنا أن القانون التنظيمي للمحكمة الدستورية ينص على مقتضى يخالف بشكل صريح مضمون الفصل 55 من الدستور، بالرغم من كونه سبق وأن عرض على المجلس الدستوري لفحص دستوريته قبل أن يكون نافذا، وهو ما يعتبر تجاوزا صريح لمنطوق الدستور يتطلب وفق ما هو منصوص عليه في المادة السادسة ضرورة تعديل المادة لتنسجم مع مقتضيات الدستور أو حذف المقتضى من القانون التنظيمي بشكل نهائي، ويمكن بيان هذا التضارب على الشكل التالي:
تنص الفقرة الأخيرة من الفصل 55 من الدستور على:
" إذا صرحت المحكمة الدستورية إثر إحالة الملك أو رئيس الحكومة أو رئيس مجلس النواب أو رئيس مجلس المستشارين أو سدس أعضاء المجلس الأول، أو ربع أعضاء المجلس الثاني، الأمر إليها أن التزاما دوليا يتضمن بندا يخالف الدستور فإن المصادقة على هذا الالتزام لا تقع إلا بعد مراجعة الدستور"
فالقراءة الحرفية لمقتضيات هذا النص الدستوري تفيد أن الملك يعود إليه القرار النهائي في عملية المصادقة على المعاهدات الدولية كيفما كان شكله، سواء تلك التي تكون بحاجة إلى الموافقة البرلمانية أو تلك المعاهدات البسيطة التي لا يتم عرضها على أنظار البرلمان عملا بمقتضيات الفصل 55 من الدستور، غير أنه إذا قرر المصادقة على معاهدة دولية تتضمن مقتضيات مخالفة للدستور فإن عملية المصادقة لا تتم إلا بعد استيفاء مسطرة تعديل الدستور وفق البنود المنصوص عليها في المعاهدة الدولية، ليتم المصادقة عليها في فلك الدستور عملا بالمقتضيات الواردة في ديباجة الدستور، شريطة أن لا تتضمن بنود المعاهدة مقتضيات تتعارض مع الدين الاسلامي ومع قوانين المملكة والثوابت الوطنية والحقوق والمكتسبات المنصوص عليها في الباب الأول من الدستور.
غير أن القانون التنظيمي للمحكمة الدستورية أعطى فهما مغايرا لهذا الفصل الدستوري، بحيث يتبين من خلال مضمونه أنه يقيد الفصل الدستوري ويجرد الملك من امكانية اللجوء الى تعديل الدستور من أجل المصادقة على المعاهدات الدولية المتضمنة لبنود مخالفة للدستور، بحيث اكتفى بالتنصيص على عدم المصادقة على المعاهدة دون فتح امكانية التعديل الدستوري للملائمة، وهو ما يستفاد من الفقرة الأخيرة من المادة 27 منه التي تنص على:
"إذا صرحت المحكمة الدستورية أن التزاما دوليا يتضمن بندا يخالف الدستور فإنه لا يمكن المصادقة عليه"
وقد سبق للمجلس الدستوري أن أصدر قراره رقم 943/2014 بشأن فحص دستورية القانون التنظيمي للمحكمة الدستورية، معتبرا ان المواد المتعلقة بالباب الخاص باختصاصات المحكمة كلها دستورية، مما جاء فيه:
"حيث إن هذا الباب المتعلق بسير المحكمة الدستورية يشمل 8 فروع، يتعلق الفرع الأول منها بأحكام عامة ويتضمن المواد من 16 إلى 20، ويتناول الفرع الثاني القرارات المتعلقة بالمطابقة للدستور ويتضمن المواد من 21 إلى 27، ويهم الفرع الثالث اختصاص المحكمة بالنظر في كل دفع بعدم دستورية قانون ويضم المادة 28، ويتطرق الفرع الرابع إلى الإجراءات المطبقة في الحالة المنصوص عليها في الفصل 73 من الدستور ويشمل المادة 29، ويتضمن الفرع الخامس إجراءات نظر الدفع المنصوص عليه في الفصل 79 من الدستور ويتكون من المادتين 30 و31، ويتعلق الفرع السادس بالمنازعات في انتخاب أعضاء مجلس النواب ومجلس المستشارين ويضم المواد من 32 إلى 39، ويهم الفرع السابع مراقبة صحة عمليات الاستفتاء وإجراءات المراجعة الدستورية ويشمل المواد من 40 إلى 42، ويتناول الفرع الأخير التسيير الإداري للمحكمة الدستورية ويضم المواد من 43 إلى 46؛"
فالقانون التنظيمي للمحكمة الدستورية رقم 066.13، يلزم الجهة المكلف بالمصادقة على المعاهدات الدولية، بعدم المصادقة عن البنود الواردة في المعاهدة مخالفة للدستور، دون أن يشير إلى المضمون الصريح الذي جاء به الفصل 55 من الدستور والمتعلق بتعديل الدستور قبل المصادقة على البنود المخالفة للدستور، وهو بهذا يكون مخالفا لقاعدة دستورية أسمى منه في هرمية تدرج القانون، وهو ما يفترض معه أن تشير الأمانة العامة للحكومة، إلى ضرورة إصدار مشروع قانون تنظيمي معدل للمادة 27 من القانون التنظيمي للمحكمة الدستورية، بما ينسجم مع المنطوق الصريح للدستور.
هذا من جهة، ومن جهة أخرى يبدو أن الحكومة مازالت مستمرة في العمل بنفس المنهجية التي كان معمولا بها في دستور المملكة لسنة 1996 في مسطرة المعاهدات الدولية، دون الأخذ بعين الاعتبار أن دستور المملكة لسنة 2011 قد جاء بمقتضيات يمكن أن تفيد سلوك مساطر جديدة في إقرار المعاهدات الدولية، ويمكن بيان ذلك في نقطتين أساسيتين:
الأولى: إيداع المعاهدات أو الاتفاقيات الدولية لدى مكتب مجلس النواب في شكل مشروع قانون للموافقة بموجبه على الاتفاقيات الدولية، هو إجراء من شأنه أن يخلق نوع من الارتباك في النصوص الدستورية التي يمكن اتباعها لاستكمال مسطرة المصادقة على المعاهدات الدولية، وبشكل خاص إذا تبين لأصحاب الحق في إحالة الاتفاقيات الدولية إلى المحكمة الدستورية، أنها تتضمن بنودا مخالفة للدستور، لأنها في هذه الحالة تفترض إحالة الاتفاقية الدولية مرفقة بقانون الموافقة عليها بناء على الفصل 131 من الدستور الذي ينظم مسطرة إحالة القوانين إلى المحكمة الدستورية، والحال هنا أن الاتفاقية الدولية تحال إلى المحكمة الدستورية بناء على الفصل 55 من الدستور.
الثانية: إرفاق مشروع قانون بالموافقة على المعاهدات الدولية بمادة فريدة يفيد مضمونها الموافقة الالزامية على المعاهدة، يعني أن إحالة المعاهدات أو الاتفاقيات الدولية على البرلمان من أجل الموافقة عليها مجرد إجراء شكلي، لا يسمح للبرلمانيين بمناقشة مضمونها، وهو إجراء سليم في ظل دستور 1996 الذي لم يكن يسمح بذلك، ولكن والحال في دستور 2011 وفق منطوق الفصل 55 من الدستور يمكن للبرلمانيين أن يحيلوا المعاهدات الدولية على المحكمة الدستورية إذا لاحظوا أثناء المناقشة وجود بنود مخالفة للدستور، وهو ما يفيد أن المادة الفريدة لا ينبغي إرفاقها بالاتفاقية وفق المنهجية الجديدة.
وفي الختام يبقى على القانون التنظيمي للمحكمة الدستورية أن يجيب عن مصير الاتفاقيات الدولية المحالة إليها من طرف البرلمانيين أو رئيس الحكومة بعد الموافقة عليها والمسطرة المتبعة لإقرارها وصولا إلى المصادقة عليها من طرف جلالة الملك.
المراجع:
1/ دستور المملكة لسنة 2011
2/ القانون التنظيمي رقم 066.13 المتعلق بالمحكمة الدستورية
3/ قرار المجلس الدستوري رقم 2014/943
ويعتبر نظامنا الدستوري، من بين الأنظمة التي تأخذ بتدرج القواعد القانونية، حيث جاء النص فيها صريحا من خلال مضمون الفقرة الثالثة من الفصل السادس من الدستور، مما جاء فيها: " تعتبر دستورية القواعد القانونية وتراتبيتها ووجوب نشرها مبادئ ملزمة"
ولأجل هذا يفترض ترتيب القواعد القانونية وفقا لقوتها، مع ضرورة الالتزام عند التطبيق بهذا الترتيب، وتعتبر القواعد القانونية التي يقرها الدستور، متسمة بالسمو عن باقي القواعد والأحكام القانونية الأخرى مهما كانت الجهة الصادرة عنها، باعتبارها القواعد الأم تؤسس لجميع القواعد القانونية الأخرى، لذلك تكون السلطات من داخل الدولة ملتزمة بضرورة احترامها وعدم التنصيص في مقتضيات تشريعاتها وفي قراراتها التنفيذية عن قواعد قانونية مخالفة لها.
غير أنه لاحظنا أن القانون التنظيمي للمحكمة الدستورية ينص على مقتضى يخالف بشكل صريح مضمون الفصل 55 من الدستور، بالرغم من كونه سبق وأن عرض على المجلس الدستوري لفحص دستوريته قبل أن يكون نافذا، وهو ما يعتبر تجاوزا صريح لمنطوق الدستور يتطلب وفق ما هو منصوص عليه في المادة السادسة ضرورة تعديل المادة لتنسجم مع مقتضيات الدستور أو حذف المقتضى من القانون التنظيمي بشكل نهائي، ويمكن بيان هذا التضارب على الشكل التالي:
تنص الفقرة الأخيرة من الفصل 55 من الدستور على:
" إذا صرحت المحكمة الدستورية إثر إحالة الملك أو رئيس الحكومة أو رئيس مجلس النواب أو رئيس مجلس المستشارين أو سدس أعضاء المجلس الأول، أو ربع أعضاء المجلس الثاني، الأمر إليها أن التزاما دوليا يتضمن بندا يخالف الدستور فإن المصادقة على هذا الالتزام لا تقع إلا بعد مراجعة الدستور"
فالقراءة الحرفية لمقتضيات هذا النص الدستوري تفيد أن الملك يعود إليه القرار النهائي في عملية المصادقة على المعاهدات الدولية كيفما كان شكله، سواء تلك التي تكون بحاجة إلى الموافقة البرلمانية أو تلك المعاهدات البسيطة التي لا يتم عرضها على أنظار البرلمان عملا بمقتضيات الفصل 55 من الدستور، غير أنه إذا قرر المصادقة على معاهدة دولية تتضمن مقتضيات مخالفة للدستور فإن عملية المصادقة لا تتم إلا بعد استيفاء مسطرة تعديل الدستور وفق البنود المنصوص عليها في المعاهدة الدولية، ليتم المصادقة عليها في فلك الدستور عملا بالمقتضيات الواردة في ديباجة الدستور، شريطة أن لا تتضمن بنود المعاهدة مقتضيات تتعارض مع الدين الاسلامي ومع قوانين المملكة والثوابت الوطنية والحقوق والمكتسبات المنصوص عليها في الباب الأول من الدستور.
غير أن القانون التنظيمي للمحكمة الدستورية أعطى فهما مغايرا لهذا الفصل الدستوري، بحيث يتبين من خلال مضمونه أنه يقيد الفصل الدستوري ويجرد الملك من امكانية اللجوء الى تعديل الدستور من أجل المصادقة على المعاهدات الدولية المتضمنة لبنود مخالفة للدستور، بحيث اكتفى بالتنصيص على عدم المصادقة على المعاهدة دون فتح امكانية التعديل الدستوري للملائمة، وهو ما يستفاد من الفقرة الأخيرة من المادة 27 منه التي تنص على:
"إذا صرحت المحكمة الدستورية أن التزاما دوليا يتضمن بندا يخالف الدستور فإنه لا يمكن المصادقة عليه"
وقد سبق للمجلس الدستوري أن أصدر قراره رقم 943/2014 بشأن فحص دستورية القانون التنظيمي للمحكمة الدستورية، معتبرا ان المواد المتعلقة بالباب الخاص باختصاصات المحكمة كلها دستورية، مما جاء فيه:
"حيث إن هذا الباب المتعلق بسير المحكمة الدستورية يشمل 8 فروع، يتعلق الفرع الأول منها بأحكام عامة ويتضمن المواد من 16 إلى 20، ويتناول الفرع الثاني القرارات المتعلقة بالمطابقة للدستور ويتضمن المواد من 21 إلى 27، ويهم الفرع الثالث اختصاص المحكمة بالنظر في كل دفع بعدم دستورية قانون ويضم المادة 28، ويتطرق الفرع الرابع إلى الإجراءات المطبقة في الحالة المنصوص عليها في الفصل 73 من الدستور ويشمل المادة 29، ويتضمن الفرع الخامس إجراءات نظر الدفع المنصوص عليه في الفصل 79 من الدستور ويتكون من المادتين 30 و31، ويتعلق الفرع السادس بالمنازعات في انتخاب أعضاء مجلس النواب ومجلس المستشارين ويضم المواد من 32 إلى 39، ويهم الفرع السابع مراقبة صحة عمليات الاستفتاء وإجراءات المراجعة الدستورية ويشمل المواد من 40 إلى 42، ويتناول الفرع الأخير التسيير الإداري للمحكمة الدستورية ويضم المواد من 43 إلى 46؛"
فالقانون التنظيمي للمحكمة الدستورية رقم 066.13، يلزم الجهة المكلف بالمصادقة على المعاهدات الدولية، بعدم المصادقة عن البنود الواردة في المعاهدة مخالفة للدستور، دون أن يشير إلى المضمون الصريح الذي جاء به الفصل 55 من الدستور والمتعلق بتعديل الدستور قبل المصادقة على البنود المخالفة للدستور، وهو بهذا يكون مخالفا لقاعدة دستورية أسمى منه في هرمية تدرج القانون، وهو ما يفترض معه أن تشير الأمانة العامة للحكومة، إلى ضرورة إصدار مشروع قانون تنظيمي معدل للمادة 27 من القانون التنظيمي للمحكمة الدستورية، بما ينسجم مع المنطوق الصريح للدستور.
هذا من جهة، ومن جهة أخرى يبدو أن الحكومة مازالت مستمرة في العمل بنفس المنهجية التي كان معمولا بها في دستور المملكة لسنة 1996 في مسطرة المعاهدات الدولية، دون الأخذ بعين الاعتبار أن دستور المملكة لسنة 2011 قد جاء بمقتضيات يمكن أن تفيد سلوك مساطر جديدة في إقرار المعاهدات الدولية، ويمكن بيان ذلك في نقطتين أساسيتين:
الأولى: إيداع المعاهدات أو الاتفاقيات الدولية لدى مكتب مجلس النواب في شكل مشروع قانون للموافقة بموجبه على الاتفاقيات الدولية، هو إجراء من شأنه أن يخلق نوع من الارتباك في النصوص الدستورية التي يمكن اتباعها لاستكمال مسطرة المصادقة على المعاهدات الدولية، وبشكل خاص إذا تبين لأصحاب الحق في إحالة الاتفاقيات الدولية إلى المحكمة الدستورية، أنها تتضمن بنودا مخالفة للدستور، لأنها في هذه الحالة تفترض إحالة الاتفاقية الدولية مرفقة بقانون الموافقة عليها بناء على الفصل 131 من الدستور الذي ينظم مسطرة إحالة القوانين إلى المحكمة الدستورية، والحال هنا أن الاتفاقية الدولية تحال إلى المحكمة الدستورية بناء على الفصل 55 من الدستور.
الثانية: إرفاق مشروع قانون بالموافقة على المعاهدات الدولية بمادة فريدة يفيد مضمونها الموافقة الالزامية على المعاهدة، يعني أن إحالة المعاهدات أو الاتفاقيات الدولية على البرلمان من أجل الموافقة عليها مجرد إجراء شكلي، لا يسمح للبرلمانيين بمناقشة مضمونها، وهو إجراء سليم في ظل دستور 1996 الذي لم يكن يسمح بذلك، ولكن والحال في دستور 2011 وفق منطوق الفصل 55 من الدستور يمكن للبرلمانيين أن يحيلوا المعاهدات الدولية على المحكمة الدستورية إذا لاحظوا أثناء المناقشة وجود بنود مخالفة للدستور، وهو ما يفيد أن المادة الفريدة لا ينبغي إرفاقها بالاتفاقية وفق المنهجية الجديدة.
وفي الختام يبقى على القانون التنظيمي للمحكمة الدستورية أن يجيب عن مصير الاتفاقيات الدولية المحالة إليها من طرف البرلمانيين أو رئيس الحكومة بعد الموافقة عليها والمسطرة المتبعة لإقرارها وصولا إلى المصادقة عليها من طرف جلالة الملك.
المراجع:
1/ دستور المملكة لسنة 2011
2/ القانون التنظيمي رقم 066.13 المتعلق بالمحكمة الدستورية
3/ قرار المجلس الدستوري رقم 2014/943
