الدكتوراه في قانون العقود والعقار ـ إشراف الدكتور إدريس الفاخوري 
قراءة في الفصل 118 من دستور 2011
جاء في الفقرة الثانية من الفصل 118 من دستور 2011 " كل قرار اتخذ في المجال الإداري، سواء كان تنظيميا أو فرديا، يمكن الطعن فيه أمام الهيئة القضائية الإدارية المختصة"[1].
و يطرح هذا الفصل مجموعة من النقاط المهمة و التي ينطوي مضمونها على مجموعة من القواعد و المبادئ الجديدة التي يريد تكريسها المشرع من خلال الفصل المذكور، بدئا بالتكريس الدستوري للرقابة القضائية على القرارات الإدارية، التنظيمية و الفردية، والرفع من مكانة الهيئات القضائية الإدارية ، و في فصل داخل فصول الوثيقة الدستورية التي تطرقت للمقتضيات المنظمة للسلطة القضائية، و هي الفصوص الواردة في الباب السابع من الدستور، من الفصل 107 إلى الفصل 128، التي كرست القضاء كسلطة لأول مرة بموجب الفصل 107[2]، بعدما كان وظيفة من وظائف الدولة في دستور 1996 و باقي الدساتير السابقة.
و يمكن تبرير ورود المقتضى الدستوري المتمثل في الفصل 118 داخل الباب السابع المخصص للمقتضيات المتعلقة بالسلطة القضائية، بكونه اعترافا من المشرع بتميز القضاء الإداري و دوره المتفرد في حماية الحقوق و الحريات،داخل الجسم القضائي، لكونه الملاذ الآمن للمواطنين من كل تعسف يمكن أن يصدر من الإدارة، وكاختيار نهجه المشرع المغربي بتبني نموذج القضاء المتخصص منذ إنشاء المجلس الأعلى سنة 1957 من خلال غرفته الإدارية، و إنشاء المحاكم الإدارية سنة 1993، و كذا محاكم الاستئناف الإدارية سنة 2006، فإذا كان القضاء العدلي [3] يفصل في الخصومات التي تنشأ بين الأفراد، فإن القضاء الإداري يفصل في الخصومات التي تجمع بين الإدارة و الأفراد.
و قد استخدم المشرع الدستوري اصطلاح كل قرار اتخذ في المجال الإداري للتعبير عن الحيز الذي يشمله القرار القابل للطعن، عوض أن يستخدم اصطلاح كل قرار إداري كما ورد في المادة 23 من قانون 41.90 المتعلق بإحداث المحاكم الإدارية، بالإضافة لذلك فقد ساوى المشرع الدستوري بين القرار الإداري الفردي و القرار الإداري التنظيمي من حيث تكريس الرقابة من طرف الهيئات القضائية الإدارية.
و الواقع أنه لمحاولة استنتاج الأهداف التي توخاها المشرع من خلال هذا الفصل فإنه يجب النظر إليه في ظل المقتضيات الأخرى التي حبل بها دستور 2011، و التي وردت بالباب السابع المتعلق بالسلطة القضائية، كتكريس المسؤولية الإدارية للدولة عن الخطأ القضائي لأول مرة من خلال الفصل 122، و النص من خلال الفصل 126 على كون الأحكام القضائية ملزمة للجميع، و على واجب السلطات العمومية بتقديم المساعدة أثناء المحاكمة إذا صدر إليها الأمر بذلك، و المساعدة على تنفيذ الأحكام[4].
فهل يتعلق الأمر برغبة المشرع الدستوري بتوسيع هذا النوع من الرقابة المتعلقة بالقرارات الإدارية، و توسيع صلاحيات الهيئات القضائية الإدارية، أم يتعلق الأمر بنوع من التعزيز على مستوى القيمة القانونية التي تحتلها رقابة القضاء الإداري بالنسبة لدعوى الإلغاء، بالنص على هذا النوع من الرقابة لأول مرة داخل الوثيقة الدستورية. ؟
لمحاولة الإحاطة بالموضوع سنحاول تسليط الضوء على مختلف النقط التي تطرق لها الفصل 118، للوقوف على مضمونها و محاولة معرفة القواعد الجديدة التي يمكن أن يؤسس لها هذا المقتضى الدستوري.
أ ـ توسيع مجال دعوى الإلغاء
- الفصل 1 من ظهير 27 شتنبر 1957 المؤسس للمجلس الأعلى الذي جاء فيه "يختص المجلس الأعلى في الطعون الرامية إلى الإلغاء من أجل الشطط في استعمال السلطة ،ضد القرارات الصادرة عن السلطات الإدارية "[5].
- الفصل 353 من قانون المسطرة المدنية و الذي جاء فيه ،" يبث المجلس الأعلى ما لم يصدر نص صريح بخلاف ذلك ،في الطعون الرامية إلى إلغاء المقررات الصادرة عن السلطات الإدارية للشطط في استعمال السلطة ".
- المادة 20 من قانون 90-41 المنشأ بموجبة المحاكم الإدارية و الذي جاء فيه، "كل قرار إداري صدر من جهة غير مختصة أو لعيب في شكله أو لانحراف في السلطة أو لانعدام التعليل أو لمخالفة القانون ،يشكل تجاوزا في استعمال السلطة ،يحق للمتضرر الطعن فيه أمام الجهة القضائية الإدارية المختصة"[6].
- الفصل 118 من دستور 2011 و الذي جاء فيه " كل قرار اتخذ في المجال الإداري، سواء كان تنظيميا أو فرديا، يمكن الطعن فيه أمام الهيئة القضائية الإدارية المختصة ".
و عند ملاحظة المادة 20 من قانون 90-41 المحدث بموجبه محاكم إدارية، نجد
المشرع قد استخدم تعبير كل قرار إداري دون ذكر مفهوم السلطة الإدارية ،وكأن المشرع يفسح المجال للمعيار الموضوعي بالتركيز على مضمون القرار عوض الجهة مصدرة القرار،وقد استجاب القضاء الإداري سريعا لهذا التوجه الجديد ،ففي حكم لإدارية مراكش رقم 45 بتاريخ 2005/4/5 في ملف أحمد الهاري ضد المنظمة العلوية لرعاية المكفوفين[9] ،حيث قبلت المحكمة الطعن في قرار المنظمة وذهبت في تعليلها "إن المعيار الحقيقي للقرار الإداري الإنفرادي هو معيار السلطة العامة وفكرة السلطة ،سواء كان هذا القرار صادرا عن سلطة إدارية أم عن سلطة غير إدارية ."
و بالنسبة للفصل 118 من دستور 2011 فهو يبدو أكثر توسعا من المادة 20 من قانون 90/41 ، لكونه لو يستخدم عبارة كل قرار إداري و إنما استعمل تعبير كل قرار اتخذ في المجال الإداري ،كما شمل القرارات التنظيمية و الفردية ،وهو بذلك يكرس انهيار المعيار الشكلي وفق نص دستوري أعلى ،ويزيد من أهمية المعيار الموضوعي ،الذي يركز على طبيعة القرار في ذاته لتحديد المجال الذي ينتمي إليه، عوض التركيز على الجهة التي صدر عنها القرار، و هذا المعنى له ما يبرره حاليا لكون الإدارة لم تعد المصدر الوحيد للقرارات الإدارية و أصبحنا نتحدث عن القرارات الإدارية الصادرة عن أشخاص القانون الخاص.
و الواقع أن القضاء الإداري من خلال ديناميته المعهودة و اجتهاداته الخلاقة قد كرس هذا المبدأ من قبل، لكن المشرع الدستوري أراد تحقيق نوع من الانسجام بين مقتضياته المتعلقة برقابة القضاء الإداري، حيث تم توسيع مجال دعوى المسؤولية الإدارية لتشمل الأخطاء القضائية من خلال الفصل 122 من دستور 2011، لذلك كان لازما تعزيز مجال دعوى الإلغاء من خلال الفصل 118.
ب – تكريس الرقابة على القرارات التنظيمية
تعرف القرارات التنظيمية باشتمالها على قواعد عامة و مجردة،حيث تصدرها السلطات الإدارية لتطبق على عدد غير محدد من الأشخاص،ولا يمكن معرفة من سيطبق عليهم القرار بصورة مسبقة، ذلك أن العمل أو التصرف التنظيمي صدر لكي يطبق على كل من يوجد في مركز قانوني معين اتجاه الإدارة، سواء حاليا أو مستقبلا، و غالبا ما يطلق عليها المراسيم التنظيمية[10].
يتضح إذن أن القرارات التنظيمية تتضمن مجموعة من الخصائص التي يتميز بها القانون كالعمومية و التجريد و الإلزام، لكن هذا لا يعني أن القرار التنظيمي يصل إلى مرتبة القانون، فمن حيث الشكل يصدر القانون عن السلطة التشريعية، بينما تصدر المقررات التنظيمية عن السلطة التنفيذية، و من حيث الموضوع فإن للقانون طبيعة تشريعية مطلقة مادام أنه صادر عن السلطة التشريعية، و يحتل المرتبة الثانية في هرم التنظيم القانوني بعد الدستور و القوانين التنظيمية، ولا يمكن الطعن فيه إلى أمام القضاء الدستوري، فهو يخضع لمبدأ الدستورية و ليس لمبدأ الشرعية الذي يحال فيه النظر إلى القضاء الإداري[11].
أما القرارات التنظيمية فهي تتضمن طابعا تشريعيا أو إداريا حسب الحالات، و هو على العموم يخضع لمبدأ الشرعية حيث يمكن الطعن فيه أمام القضاء الإداري، لأنه يصدر عن سلطة إدارية، و هو يحتل مرتبة أدنى من القانون[12]، ويمكن للمقررات التنظيمية أن تكون مقررات تطبيقية للقانون، و في هذه الحالة يقتصر دورها على تطبيق القانون، بحيث يعمل المقرر التطبيقي على تفصيل القانون لجعله أكثر مرونة و سهولة و قابلية للتطبيق لتحقيق غرض المشرع، كما يمكن للمقرر التنظيمي أن يكون مستقلا، بحيث ينطوي على قواعد عامة مجردة تختص السلطة التنفيذية بوضعها في استقلال عن القوانين المنبثقة عن السلطة التشريعية.
و يجدر التنبيه أنه لا يتم التمييز بين المقررات التنظيمية التطبيقية و المقررات التنظيمية المستقلة، فبالرجوع للمادة 9 من قانون 41.90 المنشئ للمحاكم الإدارية نجده ينص على
أن يختص المجلس الأعلى في النظر بالطعون الرامية إلى إلغاء المقررات التنظيمية، وذالك دون تمييز بين المقررات التنظيمية التطبيقية و المقررات التنظيمية المستقلة.
يتضح إذن مدى المكانة التي تحتلها المقررات التنظيمية فهي في مرتبة أدنى من القوانين، لكنها تتميز و تسمو على القرارات الإدارية الفردية، لتميزها بخاصيتي العمومية و التجريد،لكنها تشترك معها بخضوعها لمبدأ المشروعية، لكن حتى بخضوعها لهذا المبدأ فإن المشرع قد ميزها عن القرارات الإدارية الفردية في حالات معينة، فإذا كانت المحاكم الإدارية تختص بالنظر في الطعن بالإلغاء في القرارات الإدارية كمبدأ عام، فالمجلس الأعلى يختص بالطعن بالإلغاء في المقررات الإدارية التنظيمية و الفردية الصادرة عن الوزير الأول، و ذلك لصدورها عن الجهة التي تمارس السلطة التنظيمية في البلاد، و نظرا لأهمية هذه المقررات و حمولتها القانونية التي تضعها في مرتبة وسط بين القانون و القرار الإداري، لذلك فقد خول المشرع النظر في الطعون بالإلغاء الموجهة إليها إلى هيئة قضائية أعلى من المحاكم الإدارية، التي تتولى النظر في الطعون المقدمة بالإلغاء ضد القرارات الإدارية .
و يجدر التنبيه أن الطعن في هذا النوع من المقررات قد تم تخويله لمجلس الدولة في القانون الفرنسي، حيث يختص المجلس بالنظر في الدعاوى بطلب إلغاء اللوائح و القرارات الفردية الصادرة في شكل مراسيم بسبب تجاوز السلطة، حيث كان المشرع الفرنسي واعيا بأهمية هذه المقررات، و تميزها عن باقي القرارات الإدارية.
و المشرع المغربي من خلال الفصل 118 من دستور 2011 لم يكن أقل وعيا بأهمية هذا النوع من القرارات التي تنطوي على قواعد عامة و مجردة، من خلال ذكره للقرار التنظيمي و تمييزه عن القرار الفردي داخل الفصل 118، و كذلك من خلال المادة 9 من قانون 41.90 المنشئ بموجبه محاكم إدارية، لكن هذا الوعي و الإعتراف بأهمية القرار الإداري التنظيمي كان يمكن أن يكتمل بإنشاء مؤسسة مجلس الدولة كأعلى هيئة قضائية إدارية، يسند لها الإختصاص للنظر في الدعاوى بطلب إلغاء اللوائح و القرارات الفردية الصادرة في شكل مراسيم بسبب تجاوز السلطة.
خصوصا و أن تعبير المجال الإداري الذي تم استخدامه في الفصل 118 ينطوي على نوع من التوسع في الرقابة القضائية المطبقة في إطار دعوى الإلغاء، هذا التوسع الذي يمكن أن يجعل القضاء الإداري يرسم حدودا جديدة لما يسمى بأعمال السيادة، و باقي القرارات الإدارية المحصنة ضد الطعن بالإلغاء.
إذ بالتأمل في التحليل الذي وضعناه سابق في مقارنة بين النصوص القانونية الأربعة السابقة
{ الفصل 1 من ظهير 27 شتنبر 1957 المؤسس للمجلس الأعلى، والفصل 353 من قانون المسطرة المدنية، والمادة 20 من قانون 90-41 المنشأ بموجبة المحاكم الإدارية، والفصل 118 من دستور 2011 }، يتضح أن المشرع يتجه بشكل تدريجي إلى التوسع في الرقابة القضائية الممارسة بموجب دعوى الإلغاء في القضاء الإداري، و يزيد من صلابة هذا التحليل التوسع في مجال دعوى المسؤولية الإدارية بانفتاحها على الأخطاء القضائية بموجب الفصل 122 من دستور 2011، [13] و هذه الرغبة في النهوض بالرقابة التي يمارسها القضاء الإداري كان يمكن تتويجها بالإعلان عن تأسيس مجلس الدولة كأعلى هيئة قضائية إدارية، تكون لها الكفاءة العلمية المطلوبة في التجاوب مع هذه التوسع في الرقابة القضائية الإدارية، و تكريس اجتهادات خلاقة يتم اعتمادها من قبل باقي المحاكم الإدارية.
ج- الرفع من القيمة القانونية للأحكام الصادرة عن المحاكم الإدارية
إن تعزيز الرقابة القضائية التي يمارسها القضاء الإداري على القرارات الإدارية الفردية و التنظيمية المكرس دستوريا من خلال الفصل 118، لن يكون له معنى حقيقي في ظل امتناع الإدارة عن تنفيذ الأحكام الصادرة عن المحاكم الإدارية القاضية بإلغاء قرار إداري فري أو تنظيمي، فتكريس الرقابة القضائية المفروضة على القرارات الإدارية و الرفع من مكانة الهيئات القضائية الإدارية بموجب نص دستوري، هو تكريس لمكانة الأحكام القضائية الصادرة عن هذه الهيئات، حيث تعتبر الأحكام القضائية الصادرة عن المحاكم الإدارية الثمرة الحقيقة للرقابة القضائية الإدارية التي رفع من شأنها المشرع من خلال إدراجها داخل الوثيقة الدستورية من خلال الفصل 118، لذلك فلن تكون للفصل 118 من دستور 2011 أي قيمة قانونية مضافة في ظل امتناع الإدارة عن تنفيذ الأحكام القضائية الصادرة بإلغاء قرار إداري فردي أو تنظيمي، خصوصا مع غياب آليات قانونية ملزمة لإجبار الإدارة على تنفيذ الأحكام القضائية الصادرة عن المحاكم الإدارية، في ظل مبدأ عدم إمكانية توجيه أوامر للإدارة.
و كما ذكرنا سابقا فالفصل 118 ينبغي النظر إليه في الإطار العام لمختلف مقتضيات دستور 2011، فإذا كان هذا الفصل قد عمل على تعزيز الرقابة القضائية على القرارات الإدارية في إطار دعوى الإلغاء، فقد عمل المشرع الدستوري على تعزيز الرقابة القضائية الإدارية في إطار دعوى المسؤولية الإدارية بتوسيعها لتشمل الأخطاء القضائية، و ضمانا لتحقيق الغرض من هذا التطور و التوسيع في مجال رقابة القضاء الإداري بكل من آلية دعوى الإلغاء و دعوى المسؤولية الإدارية، فقد جاء الفصل 126 ليعمل على ضمان فعالية هذه الرقابة بتأكيده على كون الأحكام القضائية ملزمة للجميع، و على واجب السلطات العمومية بتقديم المساعدة أثناء المحاكمة إذا صدر إليها الأمر بذلك، و المساعدة على تنفيذ الأحكام.
لائحة المراجع
- ميشيل روسي ،المنزعات الإدارية بالمغرب.
- مليكة الصروخ، القانون الإداري،دراسة مقارنة،الطبعة السابعة، 2010،مطبعة النجاح الجديدة، الدار البيضاء.
مولاي هشام إدريسي،القانون و التنظيم في الدستور المغربي، دراسة تحليلية في المفهوم و الاختصاص، المجلة المغربية للإدارة المحلية و التنمية،عدد 72.73، يناير أبريل 2007.
الهوامش
[1] - الفصل 118 من دستور المملكة المغربية 2011، الصادر بتنفيذه الظهير الشريف رقم 1.11.91 بتاريخ 29 يوليوز 2011.
[2] - جاء في الفصل 107 من دستور 2011،" السلطة القضائية مستقلة عن السلطة التشريعية و عن السلطة التنفيذية، الملك هو الضامن لاستقلال السلطة القضائية".
[3] - يستخدم مجموعة من الباحثين مصطلح القضاء العدلي للحديث عن القضاء العادي، لتمييزه من حيث الإصطلاح عن القضاء الإداري، خصوصا في الدول التي تعرف القضاء المتخصص كما هو الشأن في مصر.
[4] - الفصل 126 من دستور المملكة المغربية 2011، الصادر بتنفيذه الظهير الشريف رقم 1.11.91 بتاريخ 29 يوليوز 2011.
[5] - الفصل1 من ظهير 1.57.223 الصادر في 2 ربيع الأول 1377 الموافق ل27 سبتمبر 1957، المؤسس للمجلس الأعلى.
[6] - المادة 20 من قانون 41.90 المحدث بموجبه محاكم إدارية، الصادر بشأنه الظهير الشريف رقم 1.91.225 سنة 1993.
[7] - قرار المجلس الأعلى رقم 96 ،المؤرخ في 30 ماي 1985 ،أورده ميشيل روسي ،المنزعات الإدارية بالمغرب ،ص:83.
[8] - قرار المجلس الأعلى ،غرفة إدارية رقم 310،المؤرخ في 31 أكتوبر 1991، ميشيل روسي ،مرجع سابق ،ص 85.
[9] - حكم المحكمة الإدارية بمراكش ،رقم 45 بتاريخ 2005-4-5، منشورات المجلة المغربية للإدارة المحلية و التنمية ،سلسلة مواضيع الساعة،سنة 2011،عدد خاص 72،ص :85.
[10] - مليكة الصروخ، القانون الإداري،دراسة مقارنة،الطبعة السابعة، 2010،مطبعة النجاح الجديدة، الدار البيضاء،ص : 432.
[11] - مولاي هشام إدريسي،القانون و التنظيم في الدستور المغربي، دراسة تحليلية في المفهوم و الإختصاص، المجلة المغربية للإدارة المحلية و التنمية،عدد 72.73، يناير أبريل 2007،ص 17.
[12] - مولاي هشام إدريسي، مرجع سابق، ص 17.
[13] - جاء في الفصل 122 من دستور 2011، " يحق لكل من تضرر من خطأ قضائي الحصول على تعويض تتحمله الدولة ".
