الدكتوراه في قانون العقود والعقار ـ إشراف الدكتور إدريس الفاخوري 
رأي المجلس الاقتصادي والاجتماعي والبيئي حول مشروع القانون رقم 13-27 المتعلق باستغلالِ المقالع
سياق الإحالة
أحال رئيس مجلس المستشارين على المجلس الاقتصادي والاجتماعي والبيئي، بتاريخ 24 شتنبر 2014 مشروعَ القانون رقم 13-27 المتعلق باستغلال المقالع منْ أجل إبداء الرّأي.
وتَجْدُرُ الإشارةُ إلى أنّ استغلال المقالع ظلّ يخْضع، إلى يومنا هذا، لنَصّ قانوني قديم صَدَر قبل مائة سنة، لا ينسجم مع رهانات بلادنا وتطلّعاتها، وهو ظهير 19 يونيو 1914. هذا مع أن المشرِّع سَعَى سنة 2002 إلى إصلاح هذا النصّ القانوني، بإصدار القانون رقم 01-08 المتعلق باستغلال المقالع، غيْر أنّ هذا الأخير لم يطبَّق، بسبب غيابِ نصوص تنظيميّة خاصة به. وَلِسدّ هذا الفراغ، أصدر الوزير الأوّل منشوراً في الموضوع، سنة 2010، نَصّ على مجموعة من الإجْراءات الانتقالية، في انتظارِ صدور نصّ قانوني جديد.
لذلك، يشكّل مشروع القانون الحالي فرصةً سانحةً من أجل:
· إرْساء وتطْبيق مبادئ جديدة في مجال الحكامة والتدبير داخل النصوص المنظِّمة للقطاع، وذلك من خلال:
ü توْزيع مُنْصِف ومتوازن لخيْرات البلاد، بما يتماشى مع التوْجيهات السامية الواردة في الخطاب الملكي بمناسبة عيد العرش، في 30 يوليوز 2014؛
ü مبادئ الحكامة الجيدة والشفافية، وربط المسؤولية بالمُحاسبة، والتنمية المستدامة، وذلك انسجاما مع الدستور الجديد؛
· هيْكلة القطاع، وإضْفاء الطابع الاحترافي عليه.
عرض عام لرأي المجلس الاقتصادي والاجتماعي والبيئي
توصل المجلس الاقتصادي والاجتماعي والبيئي، بتاريخ 24 شتنبر 2014، بطلب إبداء الرأي من رئيس مجلس المستشارين بشأن مشروع قانون رقم 27.13 المتعلق باستغلال المقالع.
وطبقا للمادتين 2 و7 من القانون التنظيمي رقم 128.12 المتعلق بالمجلس الاقتصادي والاجتماعي والبيئي، عهد مكتب المجلس بهذه الإحالة إلى اللجنة الدائمة المكلفة بالقضايا الاقتصادية والمشاريع الاستراتيجية.
و قد تمّت المصادقة على هذا الرأي بالإجماع خلال الدورة العادية الرابعة والأربعين للجمعية العامة للمجلس المنعقدة بتاريخ 27 نونبر 2014.
يشكّل مشروعُ إصلاحِ النصوص التشريعية، المتعلقة باستغلال المقالع، خُطْوةَ كبرى في اتّجاه تدبيرٍ مسْؤولٍ وشفّاف ومُستدام لموارد بلادنا الطبيعية. ولا يخفى أنّ للمقالع دورًا هامًّا في مواكبة التنمية الاقتصادية والاجتماعية في بلادنا، إذ أنها تزوّد قطاع البناء بما يحتاجه من موادّ لفائدةِ البنيات التحتية والسَّكَن والمباني، وغير ذلك من المجالات، فضْلا عن كوْنها أحدَ أهمّ القطاعات الأساسية في الاقتصاد المغربي، حيث أنها تمثل 7 في المائة من الناتج الداخلي الخام، وتوفر 9 في المائة من مناصب الشغل. وعليْه، فمن الضروري أنْ يتم تدبير هذا القطاع في إطارِ سياسة وطنية تقوم على ترشيدِ الموارد، والمُحافظة عليها، وضمان استدامتها، مع استحضار الرّهانات البيئية المرتبطة بالفضاءات الطبيعية وأوساط عيْش الساكنة. إضافةً إلى ذلك، فإنّ وضْع نصوص قانونية جديدة تنظم هذا القطاع هو تعبير صادق عنْ رغبة أكيدة في اتّجاه وضع حدّ لنظام يُعتبر غير منصف، ويشجّع على انتشار الريْع والامتيازات.
وبصفة عامّة، فإنّ مشروع القانون يأتي بكثير من النقاط المُضيئة التي من شأنها أنْ تنعكس إيجابا على القطاع، وإنْ كانتْ بعض عناصره تحتاج إلى إعادة النظر.
نقاط القوة
نقاط الضعف
· ملاءمة وإعداد نصّ قانوني يُطبَّق على كل أنواع المقالع؛
· إدخال مفهوم تخطيط تدبير الموارد الطبيعية، من خلال المخططات الجهوية لتدبير المقالع؛
· إنشاء هيئات للإشراف متعددة الأطراف وذات طابع جهوي: اللجنة الوطنية واللجان الإقليمية؛
· التطرق في النص لكل المساطر المتعلقة بمختلف مراحل استغلال المقالع (الفتح والتتبع والتجديد والإغلاق...)؛
· استحضار المعايير البيئية في عملية الاستغلال (دراسات التأثير على البيئة والتقارير السنوية، ومسطرة إعادة تأهيل الموقع...)؛
· وضع منظومة للعقوبات الزجرية وتعزيز مسلسل المراقبة.
· منح الإدارة الوصية الدور الأساسي في القطاع، وأحيانا عدم وضوح طرق التفاعل مع الإدارات الأخرى المعنية، أضفْ إلى ذلك غياب النصوص التنظيمية وكثرة الإحالات على نصوص تنظيمية أخرى (حول البيئة وإعداد التراب...)؛
· عدم تطرق مشروع القانون بما فيه الكفاية إلى البعد الاجتماعي للعاملين في القطاع؛
· عدم التطرق إلى المحور المالي (عدم ملاءمة سياسة الأسعار) والضريبيّ؛
· عدم معالجة إشكالية رمال الكثبان (نهب رمال الشواطئ).
الفرص التي يتيحها
المخاطر التي ينطوي عليْها
· تأطير القطاع بشكل يساعد على احترافيته، وعلى بروز فاعلين كبار (ثلث المستغلين من الأشخاص الذاتيين)؛
· تنظيم القطاع وتعزيز أوجه المراقبة يشكلان فرصة لمحاربة النشاط غير المهيكل؛
· المصادقة على الميثاق الوطني حول البيئة والتنمية المستدامة، في ومارس 2014، يمثل مرجعية هامة يمكن اعتمادها لوضع مقاربة شاملة للقطاع؛
· الملاءمة وخلق الانسجام مع الجهوية الموسعة المزمع إقرارها.
· عدم توفر النصوص التنظيمية للقانون المتعلقة بعناصر أساسية (19 نقطة في المجموع: شروط فتح المقالع، ومضمون دفتر التحملات، وتركيبة وطريقة اشتغال اللجنة الوطنية واللجان الإقليمية لتتبع تدبير المقالع وحجم الكفالة البنكية وسجل التتبع...؛
· احتمال عجز المستغلين عن التلاؤم مع المقتضيات المنصوص عليها، خلال الفترة الانتقالية المحدَّدة في سنتين، في غياب تدابير للمواكبة (نظرا لحجم بعض المواقع واختلاف أنواع المقالع)؛
· ضرورة توفير الموارد البشرية وأدوات المراقبة على الصعيدين المحلي والوطني.
بناءً على هذه الملاحظات، وعلى التجارب السّابقة لإصْلاح هذا القطاع، ركّز المجلسُ الاقتصادي والاجتماعي والبيئي، في إعدادِ رأيه، على جانبيْن يعتبرهما أساسييْن:
1. تعزيز التطبيق الفعلّي للحقوق والواجبات التي يتضمّنها مشروع القانون، وضمان انسجامها مع مبادئ الشفافية والإنصاف والتنمية المستدامة كما هي مْنصوص عليها في دستور 2011.
وقد أَصْدر المجلسُ مجموعةً من التوْصيات الخاصة بالأحكامِ المتضمَّنة في مشروع القانون، كيْ لا يلقى هذا النص المصير الذي لقيه القانون رقم 08-01 المتعلق باسْتغلال المقالع المصادَق عليه سنة 2002، وأيضا للتوفر على نصّ قانوني ينسَجم مع أحسن المُمارسات في مجال التدبير الاقتصادي والاجتماعي والبيئي، ومع واقع بلادنا وتطلعاتها. وفي هذا الصّدَد، فإنّ الإحالة على نصوصٍ تنظيمية لمْ تصدرْ بَعْدُ، فيما يخصّ 19 نقطة واردة في مشروع القانون، مسألة لا تعزّز حظوظ هذا النص القانوني كي يعرف طريقه إلى التطبيق.
2. إعداد خارطة طريق شاملة للقطاع، تعطى فيها الأهمية إلى الجانب التشريعي، إضافة إلى الجوانب الأخرى.
من الضروري إذنْ اعْتماد مقاربة شاملة للقطاع. وفي هذا الاتجاه، فإنّ مشْروع الإصْلاح، بتنصيصه على وضْع مخططات جهوية لتدبير المقالع، وإنشاء أجْهزة للإشراف (اللجنة الوطنية واللجان الإقليمية)، يضع أُسُسَ استراتيجية متكاملة لتدْبير القطاع. غير أنه يتعيّن مع ذلك توضيحُ مختلف جوانب هذه الاستراتيجية وتطْويرها، في إطار مقاربة تشاركية كفيلة بضمان حماية مصالح الأطراف المعنيّة (الدولة والمواطنون ومستغلّو المقالع، وساكنة الجوار والجهة).
أحال رئيس مجلس المستشارين على المجلس الاقتصادي والاجتماعي والبيئي، بتاريخ 24 شتنبر 2014 مشروعَ القانون رقم 13-27 المتعلق باستغلال المقالع منْ أجل إبداء الرّأي.
وتَجْدُرُ الإشارةُ إلى أنّ استغلال المقالع ظلّ يخْضع، إلى يومنا هذا، لنَصّ قانوني قديم صَدَر قبل مائة سنة، لا ينسجم مع رهانات بلادنا وتطلّعاتها، وهو ظهير 19 يونيو 1914. هذا مع أن المشرِّع سَعَى سنة 2002 إلى إصلاح هذا النصّ القانوني، بإصدار القانون رقم 01-08 المتعلق باستغلال المقالع، غيْر أنّ هذا الأخير لم يطبَّق، بسبب غيابِ نصوص تنظيميّة خاصة به. وَلِسدّ هذا الفراغ، أصدر الوزير الأوّل منشوراً في الموضوع، سنة 2010، نَصّ على مجموعة من الإجْراءات الانتقالية، في انتظارِ صدور نصّ قانوني جديد.
لذلك، يشكّل مشروع القانون الحالي فرصةً سانحةً من أجل:
· إرْساء وتطْبيق مبادئ جديدة في مجال الحكامة والتدبير داخل النصوص المنظِّمة للقطاع، وذلك من خلال:
ü توْزيع مُنْصِف ومتوازن لخيْرات البلاد، بما يتماشى مع التوْجيهات السامية الواردة في الخطاب الملكي بمناسبة عيد العرش، في 30 يوليوز 2014؛
ü مبادئ الحكامة الجيدة والشفافية، وربط المسؤولية بالمُحاسبة، والتنمية المستدامة، وذلك انسجاما مع الدستور الجديد؛
· هيْكلة القطاع، وإضْفاء الطابع الاحترافي عليه.
عرض عام لرأي المجلس الاقتصادي والاجتماعي والبيئي
توصل المجلس الاقتصادي والاجتماعي والبيئي، بتاريخ 24 شتنبر 2014، بطلب إبداء الرأي من رئيس مجلس المستشارين بشأن مشروع قانون رقم 27.13 المتعلق باستغلال المقالع.
وطبقا للمادتين 2 و7 من القانون التنظيمي رقم 128.12 المتعلق بالمجلس الاقتصادي والاجتماعي والبيئي، عهد مكتب المجلس بهذه الإحالة إلى اللجنة الدائمة المكلفة بالقضايا الاقتصادية والمشاريع الاستراتيجية.
و قد تمّت المصادقة على هذا الرأي بالإجماع خلال الدورة العادية الرابعة والأربعين للجمعية العامة للمجلس المنعقدة بتاريخ 27 نونبر 2014.
يشكّل مشروعُ إصلاحِ النصوص التشريعية، المتعلقة باستغلال المقالع، خُطْوةَ كبرى في اتّجاه تدبيرٍ مسْؤولٍ وشفّاف ومُستدام لموارد بلادنا الطبيعية. ولا يخفى أنّ للمقالع دورًا هامًّا في مواكبة التنمية الاقتصادية والاجتماعية في بلادنا، إذ أنها تزوّد قطاع البناء بما يحتاجه من موادّ لفائدةِ البنيات التحتية والسَّكَن والمباني، وغير ذلك من المجالات، فضْلا عن كوْنها أحدَ أهمّ القطاعات الأساسية في الاقتصاد المغربي، حيث أنها تمثل 7 في المائة من الناتج الداخلي الخام، وتوفر 9 في المائة من مناصب الشغل. وعليْه، فمن الضروري أنْ يتم تدبير هذا القطاع في إطارِ سياسة وطنية تقوم على ترشيدِ الموارد، والمُحافظة عليها، وضمان استدامتها، مع استحضار الرّهانات البيئية المرتبطة بالفضاءات الطبيعية وأوساط عيْش الساكنة. إضافةً إلى ذلك، فإنّ وضْع نصوص قانونية جديدة تنظم هذا القطاع هو تعبير صادق عنْ رغبة أكيدة في اتّجاه وضع حدّ لنظام يُعتبر غير منصف، ويشجّع على انتشار الريْع والامتيازات.
وبصفة عامّة، فإنّ مشروع القانون يأتي بكثير من النقاط المُضيئة التي من شأنها أنْ تنعكس إيجابا على القطاع، وإنْ كانتْ بعض عناصره تحتاج إلى إعادة النظر.
نقاط القوة
نقاط الضعف
· ملاءمة وإعداد نصّ قانوني يُطبَّق على كل أنواع المقالع؛
· إدخال مفهوم تخطيط تدبير الموارد الطبيعية، من خلال المخططات الجهوية لتدبير المقالع؛
· إنشاء هيئات للإشراف متعددة الأطراف وذات طابع جهوي: اللجنة الوطنية واللجان الإقليمية؛
· التطرق في النص لكل المساطر المتعلقة بمختلف مراحل استغلال المقالع (الفتح والتتبع والتجديد والإغلاق...)؛
· استحضار المعايير البيئية في عملية الاستغلال (دراسات التأثير على البيئة والتقارير السنوية، ومسطرة إعادة تأهيل الموقع...)؛
· وضع منظومة للعقوبات الزجرية وتعزيز مسلسل المراقبة.
· منح الإدارة الوصية الدور الأساسي في القطاع، وأحيانا عدم وضوح طرق التفاعل مع الإدارات الأخرى المعنية، أضفْ إلى ذلك غياب النصوص التنظيمية وكثرة الإحالات على نصوص تنظيمية أخرى (حول البيئة وإعداد التراب...)؛
· عدم تطرق مشروع القانون بما فيه الكفاية إلى البعد الاجتماعي للعاملين في القطاع؛
· عدم التطرق إلى المحور المالي (عدم ملاءمة سياسة الأسعار) والضريبيّ؛
· عدم معالجة إشكالية رمال الكثبان (نهب رمال الشواطئ).
الفرص التي يتيحها
المخاطر التي ينطوي عليْها
· تأطير القطاع بشكل يساعد على احترافيته، وعلى بروز فاعلين كبار (ثلث المستغلين من الأشخاص الذاتيين)؛
· تنظيم القطاع وتعزيز أوجه المراقبة يشكلان فرصة لمحاربة النشاط غير المهيكل؛
· المصادقة على الميثاق الوطني حول البيئة والتنمية المستدامة، في ومارس 2014، يمثل مرجعية هامة يمكن اعتمادها لوضع مقاربة شاملة للقطاع؛
· الملاءمة وخلق الانسجام مع الجهوية الموسعة المزمع إقرارها.
· عدم توفر النصوص التنظيمية للقانون المتعلقة بعناصر أساسية (19 نقطة في المجموع: شروط فتح المقالع، ومضمون دفتر التحملات، وتركيبة وطريقة اشتغال اللجنة الوطنية واللجان الإقليمية لتتبع تدبير المقالع وحجم الكفالة البنكية وسجل التتبع...؛
· احتمال عجز المستغلين عن التلاؤم مع المقتضيات المنصوص عليها، خلال الفترة الانتقالية المحدَّدة في سنتين، في غياب تدابير للمواكبة (نظرا لحجم بعض المواقع واختلاف أنواع المقالع)؛
· ضرورة توفير الموارد البشرية وأدوات المراقبة على الصعيدين المحلي والوطني.
بناءً على هذه الملاحظات، وعلى التجارب السّابقة لإصْلاح هذا القطاع، ركّز المجلسُ الاقتصادي والاجتماعي والبيئي، في إعدادِ رأيه، على جانبيْن يعتبرهما أساسييْن:
1. تعزيز التطبيق الفعلّي للحقوق والواجبات التي يتضمّنها مشروع القانون، وضمان انسجامها مع مبادئ الشفافية والإنصاف والتنمية المستدامة كما هي مْنصوص عليها في دستور 2011.
وقد أَصْدر المجلسُ مجموعةً من التوْصيات الخاصة بالأحكامِ المتضمَّنة في مشروع القانون، كيْ لا يلقى هذا النص المصير الذي لقيه القانون رقم 08-01 المتعلق باسْتغلال المقالع المصادَق عليه سنة 2002، وأيضا للتوفر على نصّ قانوني ينسَجم مع أحسن المُمارسات في مجال التدبير الاقتصادي والاجتماعي والبيئي، ومع واقع بلادنا وتطلعاتها. وفي هذا الصّدَد، فإنّ الإحالة على نصوصٍ تنظيمية لمْ تصدرْ بَعْدُ، فيما يخصّ 19 نقطة واردة في مشروع القانون، مسألة لا تعزّز حظوظ هذا النص القانوني كي يعرف طريقه إلى التطبيق.
2. إعداد خارطة طريق شاملة للقطاع، تعطى فيها الأهمية إلى الجانب التشريعي، إضافة إلى الجوانب الأخرى.
من الضروري إذنْ اعْتماد مقاربة شاملة للقطاع. وفي هذا الاتجاه، فإنّ مشْروع الإصْلاح، بتنصيصه على وضْع مخططات جهوية لتدبير المقالع، وإنشاء أجْهزة للإشراف (اللجنة الوطنية واللجان الإقليمية)، يضع أُسُسَ استراتيجية متكاملة لتدْبير القطاع. غير أنه يتعيّن مع ذلك توضيحُ مختلف جوانب هذه الاستراتيجية وتطْويرها، في إطار مقاربة تشاركية كفيلة بضمان حماية مصالح الأطراف المعنيّة (الدولة والمواطنون ومستغلّو المقالع، وساكنة الجوار والجهة).
