باحثة تخلص إلى ضرورة تطوير آليات قانونية تسمح بالتفاعل المنظم بين البرلمان والفاعلين من القطاع الخاص

أصدرت المحكمة الدستورية قرارها رقم 243.24م.د^[1] المتعلق بالرقابة على النظام الداخلي^[2] لمجلس النواب بتاريخ 7 غشت 2024، الذي يعتبر الثاني في الموضوع نفسه خلال الولاية التشريعية الحالية (2021-2026)، حيث سبق لها إصدار قرارها الأول الذي يحمل رقم ^[3]209.23 م.د بتاريخ فاتح مارس 2023. وشمل القرار الثاني مراجعة العديد من المواد التي سبق للمحكمة الدستورية التصريح بمطابقتها للدستور، إضافة إلى مواد تم تعديلها أو استحداثها بناء على ملاحظات سابقة للمحكمة الدستورية.

وقد جاء هذا الفحص استنادا إلى ضرورة التأكد من توافق النظام الداخلي مع أحكام الدستور، مركزةً في قرارها على أهمية التزام مجلس النواب بالضوابط الدستورية في تنظيم عمله الداخلي، وقضت بمطابقة معظم مواده مع الدستور، إلا أنها أبدت ملاحظات ورفضت بعض المقتضيات التي رأت أنها تخالف المبادئ الدستورية، كما هو الحال بخصوص المادة 130 المتعلقة باستماع اللجان الدائمة لممثلي القطاع الخاص.

قضت المحكمة في قرارها – موضوع هذا التعليق – بعدم دستورية مقتضى من المادة 130 الذي يسمح للجان الدائمة بالاستماع إلى “فاعلين من القطاع الخاص”، ورغم أن المحكمة الدستورية استندت إلى عدم وجود نص دستوري واضح ينظم هذا التفاعل، إلا أن هذا القرار يثير تساؤلات كثيرة حول مدى انسجامه مع روح الدستور التي تدعو إلى تعزيز الديمقراطية التشاركية، وحول مدى توافقه مع التوجهات العالمية ذات الصلة بتقنين عمل جماعات الضغط وتنظيم تفاعلها مع المؤسسات البرلمانية.

الحجج القانونية التي قدمتها المحكمة

تمت المصادقة على مقترح النظام الداخلي لمجلس النواب بالأغلبية في الجلسة العمومية بتاريخ 16 يوليوز 2024، حيث صوت على المقترح 117 عضوا، فيما امتنعت نائبتان عن التصويت. وهمت التعديلات 27 مادة تتعلق بضمان تمثيل المعارضة البرلمانية في منصبي المحاسب والأمين بمكتب المجلس، وتعيين أعضاء لجان تقصي الحقائق من قبل مكتب المجلس، وتدقيق اختصاصات اللجان الدائمة فيما يخص الهيئات والمؤسسات الدستورية.

وجاء في النص المعروض على المحكمة الدستورية في المادة 130 على أنه: ” يمكن للجان الدائمة بمبادرة من مكاتبها وضمن الاختصاصات الموكولة لها أن تطلب الاستماع إلى آراء خبراء أو ممثلي منظمات أو هيئات أو فاعلين من القطاع الخاص”. كما أكد قرار المحكمة الدستورية على أنه فيما يتعلق بمقتضيات المادة التي تنص على أنه: “يمكن للجان الدائمة بمبادرة من مكاتبها وضمن الاختصاصات الموكولة لها أن تطلب الاستماع إلى آراء خبراء أو ممثلين عن منظمات أو هيئات.”، ليس فيها ما يخالف الدستور شريطة:

1– ألا يشمل طلب الاستماع إلى آراء ممثلي الهيئات المنصوص عليها في الفصول من 161 إلى 170 من الدستور، إلا في إطار القوانين المنظمة لها، لما تتمتع به من استقلالية.

-2 ألا تعقد اللجان الدائمة جلسة الاستماع المنصوص عليها في هذه المادة إلا بعد عرض طلب مكتب اللجنة المعنية على مكتب مجلس النواب الذي يعود إليه البت فيه قبل إحالته على الجهة المقصودة بالطلب.

-3 أن تظل الاستجابة لطلب الاستماع رهينة بالموافقة المسبقة للمعنيين بالأمر.

4- أن تكون آراء الخبراء وممثلي المنظمات أو الهيئات على سبيل الاستئناس والاستفادة مما اكتسبوه من تجربة، ليس إلا.

5- أن يتقيد أعضاء اللجان الدائمة بالحياد والموضوعية والنزاهة وألا يستعملوا المعلومات التي يحصلون عليها أثناء جلسة الاستماع هاته إلا فيما يتصل بأداء مهامهم النيابية، طبقا لما هو منصوص عليه في المادة 393 من هذا النظام الداخلي والقوانين ذات الصلة.

إلا أن القضاء الدستوري اعتبر المقتضى الأخير من المادة 130 الذي ينص على أنه: ” (…)أو فاعلين من القطاع الخاص”، غير مطابق للدستور، مبررا ذلك بكون العلاقات بين مختلف السلط منظمة بموجب فصول الدستور، وأن اللجان الدائمة لمجلسي البرلمان لا تمارس اختصاصاتها إلا في نطاق أحكام الدستور والقوانين التنظيمية.

المحكمة تقيدت بالدستور والقوانين التنظيمية

من الواضح أن المحكمة الدستورية اعتمدت في هذا القرار على مبدأ التقيد الحرفي بالاختصاصات المنصوص عليها في الدستور والقوانين التنظيمية. بحيث ترى أن أي توسيع للاختصاصات يجب أن يكون بناء على نصوص تشريعية واضحة، وهو ما غاب في هذه الحالة.

إن رفض المحكمة الدستورية مرتبط بعدم وجود أساس دستوري أو قانوني ينص على إمكانية استماع اللجان الدائمة إلى فاعلين من القطاع الخاص، يدفع إلى طرح السؤال التالي: هل يجب أن تكون جميع المقتضيات المنصوص عليها في النظام الداخلي مذكورة صراحة في الدستور؟ أم فقط يمكن الاكتفاء بوجود قواعد عامة في الدستور تضع إطارا عاما، بينما يتم تفصيل هذه القواعد وتوضيحها من خلال الأنظمة الداخلية والقوانين الأخرى؟

فيما يتعلق بمسألة الاستماع إلى آراء فاعلين من القطاع الخاص في أمام اللجان الدائمة، إذا لم ينص الدستور بشكل صريح على هذا الأمر، فهذا لا يعني بالضرورة أنه غير مسموح. بحيث يمكن أن يتم تنظيم هذا المقتضى في النظام الداخلي للمجلس وفقا لمبادئ عامة مثل الديمقراطية التشاركية، بشرط ألا يتعارض مع المبادئ الأساسية للدستور.

بمعنى آخر يجب أن يتماشى النظام الداخلي مع المبادئ الدستورية العامة حتى ولو لم يتناول الدستور كل تفاصيل الأنظمة الداخلية بشكل محدد، بحيث لا يلزم ذكر كل التفاصيل في الدستور، ولكن يجب ألا تحتوي القوانين أو الأنظمة الداخلية على مقتضيات تتعارض مع المبادئ الأساسية المنصوص عليها في الدستور.

فعندما تقوم المحكمة الدستورية بالمراقبة القبلية لمطابقة نظام داخلي أو قانون للدستور، فإنها تتأكد من عدم تعارض هذا النظام الداخلي أو القانون مع المبادئ الأساسية المنصوص عليها في الدستور. فإذا كانت المادة المعنية في النظام الداخلي (مثلا المادة 130) تتعارض مع المبادئ الأساسية للدستور، فقد تعتبرها المحكمة غير دستورية. غير ذلك قد نكون أمام تضييق للمجال الدستوري الذي من المفترض ترجمته وتوسيعه عبر القوانين والأنظمة الداخلية، مع الحفاظ على الانسجام مع مبادئ الدستور، وعدم تعارضه مع أي فصل من فصوله.

الإفراط في الحذر يؤخر تطور التجربة المغربية

ينص دستور 2011 في عدة فصول منه على تعزيز الديمقراطية التشاركية والانفتاح كجزء أساسي من النظام السياسي، ونستحضر من ذلك أساسا أحكام الفصل الأول منه الذي أكد على أن من مقومات النظام الدستوري للمملكة نجد الديمقراطية المواطنة والتشاركية، كما نص الفصل 12 على مشاركة المجتمع المدني في إعداد وتطبيق قرارات ومشاريع لدى المؤسسات المنتخبة والسلطات العمومية. وبالتالي فإن استبعاد القطاع الخاص الذي يمثل جزءا هاما من مكونات المجتمع، قد يتناقض مع هذا التوجه.

بالإضافة لذلك، يمثل القطاع الخاص، بصفته مكونا اجتماعيا واقتصاديا، له الحق في التفاعل مع المؤسسات السياسية والتشريعية لضمان تمثيل مصالحه بطريقة شفافة وغير ملزمة. إن رفض السماح للجان البرلمانية الدائمة بالاستماع لفاعلين من القطاع الخاص يقيد إمكانية الحوار بين الفاعلين الاقتصاديين والبرلمان، مما يضعف روح التشاور والشراكة التي يسعى الدستور إلى تكريسها.

من جهة أخرى، في معظم الدول الديمقراطية، تم تنظيم عمل جماعات الضغط لضمان تفاعلها مع البرلمانات والمؤسسات الحكومية بشكل شفاف وعلني. ويمكن القول إن المغرب، بدلا من رفض التواصل مع القطاع الخاص في الفضاء البرلماني، يحتاج إلى تطوير إطار قانوني ينظم هذا التفاعل، بحيث يتم بطريقة نزيهة وشفافة.

 نماذج دولية تنظم عمل جماعات الضغط في البرلمان
 

المصدر: إعداد الباحثة.

تلعب اللوبيات تلعب دورا رئيسيا في الأنظمة الديمقراطية المتقدمة عبر تقديم المعلومات والخبرات للمشرعين، والدفاع عن مصالح محددة. ولضمان نجاح هذه الخطوة، يجب وضع إطار قانوني وتنظيمي يضمن الشفافية والمساءلة، وتجنب تضارب المصالح. ويمكن للمغرب الاستفادة من التجارب الدولية وتطوير نظام لوبيات يساهم في تحسين جودة العملية التشريعية وتمثيل مصالح المجتمع بشكل أفضل.

ومعلوم أن القطاع الخاص يلعب دورا جوهريا في التطور الاقتصادي والاجتماعي، والاستماع إلى آرائه يمكن أن يسهم في تحسين السياسات العمومية، وتجويد التشريع خاصة فيما يتعلق بقانون المالية الذي يعتبر عملا تشريعيا سنويا، تتحد فيه جهود الحكومة والبرلمان، ويمكن إشراك باقي الفاعلين من خلال التشاور.

إن الدول التي سمحت بتفاعل مؤسساتها البرلمانية مع القطاع الخاص، كما هو موضح في الجدول أعلاه، لم تتعرض بالضرورة لتضارب المصالح، طالما أن هناك قواعد شفافة تنظم هذا التفاعل. ولعل أهم عنصر لعدم رفض هذا المقتضى يتعلق بكون هذه الاستشارة غير ملزمة، لأن الاستماع إلى فاعلين من القطاع الخاص لا يعني أن البرلمان ملزم باتخاذ قرارات وفقا لمصالح هذا القطاع، إنما يمكن الاستفادة من آرائهم كمصدر إضافي للمعلومة والمشورة. وتبقى هذه الآراء استشارية فقط، وهو ما لا يمس بمبدأ استقلالية السلطة التشريعية.

إن قرار المحكمة الدستورية قد حدد عددا من الشروط لتنظيم علمية  الاستماع لباقي الهيئات التي قضمت المحكمة بدستورية بالاستماع لها من قبل اللجان، وجاءت في هذه الشروط أن لا تعقد اللجان الدائمة جلسة الاستماع إلا بعد عرض طلب مكتب اللجنة المعنية على مكتب مجلس النواب الذي يعود إليه البت فيه قبل إحالته على الجهة المقصودة بالطلب، وأن تظل الاستجابة لطلب الاستماع رهينة بالموافقة المسبقة للمعنيين بالأمر، وأن تكون آراء الخبراء وممثلي المنظمات أو الهيئات على سبيل الاستئناس والاستفادة مما اكتسبوه من تجربة، ليس إلا، وأن يتقيد أعضاء اللجان الدائمة بالحياد والموضوعية والنزاهة، وألا يستعملوا المعلومات التي يحصلون عليها أثناء جلسة الاستماع هاته إلا فيما يتصل بأداء مهامهم النيابية. مما يبين أن الفاعلين من القطاع الخاص كانوا كذلك سيخضعون للشروط نفسها.

لقد ذكر قرار المحكمة الدستورية في تعليله لضرورة وجود سند دستوري لأي مقتضى يتم تنظيمه من خلال النظام الداخلي، أن الفصل 102 من الدستور حدد المؤسسات التي يمكن الاستماع إليهم أمام اللجان الدائمة (مسؤولي الإدارات والمؤسسات والمقاولات العمومية)، إلا أنه لم يحدد السند الدستوري للاستماع لمن صرح بدستورية الاستماع لهم أمام اللجان (خبراء أو ممثلي منظمات أو هيئات)، والغالب أن السند هو المقتضيات المرتبطة بالديمقراطية التشاركية، لكن السؤال يبقى لماذا تم استبعاد فاعلي القطاع الخاص؟ وهل تحقيق الديمقراطية التشاركية لا يرتبط كذلك باعتماد التشاور والإشراك لكافة الفاعلين في المجتمع؟ وألا يمكن أن تشكل آراء الفاعلين من القطاع الخاص قيمة مضافة لتيسير وظائف أعضاء المجلس؟

إن  استبعاد الفاعلين في القطاع الخاص من جلسات الاستماع أمام اللجان الدائمة يبدو غير مبرر، خاصة وأن الديمقراطية التشاركية تقوم على إشراك كافة الفاعلين في المجتمع، بما في ذلك القطاع الخاص. إذ يشكل هذا القطاع جزءا أساسيا من عملية التشاور وصنع القرار، نظرا لدوره المحوري في الاقتصاد وتأثيره المباشر على السياسات العمومية. ثم إن استبعاد الفاعلين من القطاع الخاص يحد من شمولية التشاور ويقلل من الفعالية في إعداد التشريعات والرقابة على الفعل الحكومي وتقييم السياسات العمومية التي تحتاج إلى آراء متعددة لضمان التوازن والمصلحة العامة. من هنا، يعتبر إدماج القطاع الخاص في هذه العملية جزءا مهما من تحقيق ديمقراطية تشاركية شاملة ومتوازنة.

لقد سنت العديد من الدول قوانين تنظم عمل جماعات الضغط، وكان من الممكن اعتبار استماع اللجان الدائمة للفاعلين من القطاع الخاص خطوة أولى نحو التأسيس القانوني لعمل جماعات الضغط بشكل شفاف وعلني، حيث أفرزت الممارسة العملية وجود جماعات ضغط تعمل في كواليس صنع القرار، إلا أن غياب إطار قانوني واضح ينظم عملها يجعلها تعمل في الظل وبشكل غير مؤطر، مما قد يؤثر سلبا على مبادئ الشفافية والمساواة. لذلك فإن تشريع مثل هذه الممارسات ضمن القانون الداخلي يمكن أن يسهم في تعزيز الثقة في العملية التشريعية وضمان التوازن بين مختلف المصالح المجتمعية.

خاتمة

في الختام، نعتقد أن قرار المحكمة الدستورية قد يكون مفرطا في الحذر، ويجب تطوير آليات قانونية تسمح بالتفاعل المنظم بين البرلمان والفاعلين من القطاع الخاص بما يتماشى مع مبادئ الشفافية والديمقراطية التشاركية، كما أن تفاعل البرلمان مع القطاع الخاص لا يشكل تهديدا لاستقلاليته إذا تم تنظيمه بوضوح ووفقا لقواعد شفافة، بل يجب أن يكون هذا التفاعل عنصرا من عناصر تطوير الممارسات البرلمانية بحيث تستجيب للتغيرات المجتمعية والرقمية، وتسهم في تطوير نظام برلماني يضمن إشراك أكبر لمكونات المجتمع ويحقق ديمقراطية مواطنة تشاركية.

الهوامش

^[1] قرار المحكمة الدستورية رقم 243.24 م.د المتعلق بمراقبة دستورية النظام الداخلي لمجلس النواب، الصادر بتاريخ 7 غشت 2024، الجريدة الرسمية عدد 7326، بتاريخ 15 غشت 2024. الرابط على موقع المحكمة الدستورية : https://www.cour-constitutionnelle.ma/Decision?id=2107&Page=Decision

^[2] تعتبر الأنظمة الداخلية لمجالس البرلمان عنصرا أساسيا من تنظيم العمل البرلماني، حيث تحدد قواعد سير الجلسات وتوزيع الاختصاصات بين اللجان المختلفة وكيفية عملها، وتحديد تنظيم مختلف الهياكل البرلمانية واختصاصاتها، وتساهم في ضمان فعالية ووضع قواعد العمل التشريعي والرقابي والتقييمي والدبلوماسي. وتخضع الأنظمة الداخلية للمجالس البرلمانية لرقابة قبلية من قبل القضاء الدستوري لضمان تطابقه مع أحكام الدستور ومبادئه الأساسية.

ويعرف المعجم الدستوري الأنظمة الداخلية للبرلمانات على أنها النظام الذي تصوت عليه الجمعية المعنية ويتضمن مجموعة من الأحكام المتعلقة بتنظيم أعمالها وتأليفها وأجهزتها ومهامها ويشمل على تدابير ذات طابع داخلي ونمط تعيين الأجهزة النيابية، وانضباط المداولات، ووقت الكلام، ووضع إجراءات يجب إتباعها لتحسين إنتظام المناقشات، وأنماط التصويت، وكذلك أحكام تتعلق بالسلطات العامة الأخرى.أوليفاه دوهاميل وأيف ميني، المعجم الدستوري، ترجمة منصور القاضي، المؤسسة الجامعية للدراسات والنشر والتوزيع، الطبعة الأولى، بيروت 1996، ص:1191.

^[3] قرار المحكمة الدستورية رقم 209.23 م.د المتعلق بمراقبة دستورية النظام الداخلي لمجلس النواب، الصادر بتاريخ فاتح مارس 2023، الجريدة الرسمية عدد 7177 بتاريخ 13 مارس 2023، الرابط على موقع المحكمة الدستورية : https://www.cour-constitutionnelle.ma/Decision?id=2073&Page=Decision

^[4] تنظم الولايات المتحدة الأمريكية عمل جماعات الضغط من خلال  قانون الإفصاح عن اللوبيات لعام 1995، Lobbying Disclosure Act of 1995، الرابط: https://lobbyingdisclosure.house.gov/lda.pdf

^[5] ينظم الاتحاد الأوروبي عمل  جماعات الضغط من خلال السجل الشفاف لممثلي المصالح، Transparency Register for Interest Representatives، الرابط: https://transparency-register.europa.eu/index_en

^[6] تنظم كندا عمل جماعات الضغط من خلال قانون تسجيل اللوبيات، Lobbying Act، الرابط: https://laws-lois.justice.gc.ca/eng/acts/l-12.4/

^[7] تنظم أستراليا عمل جماعات الضغط من خلال مدونة قواعد سلوك اللوبيات، Lobbying Code of Conduct، الرابط: https://www.ag.gov.au/integrity/australian-government-register-lobbyists/lobbying-code-conduct

^[8] تنظم المملكة المتحدة عمل جماعات الضغط من خلال قانون الشفافية في ممارسة الضغط، Transparency of Lobbying, Non-Party Campaigning and Trade Union Administration Act 2014، https://www.legislation.gov.uk/ukpga/2014/4/contents