الدكتوراه في قانون العقود والعقار ـ إشراف الدكتور إدريس الفاخوري 
الإدارة المحلية كأداة للتنمية
مقدمة:
لقد قطع المغرب أشواطا كبيرة على مستوى الإدارة المحلية وتفعيل قواعد الديمقراطية وإعطائها نوعا من المدلول الحقيقي.
وحتى نلم بعض الشيء بالتجربة المغربية من مختلف أوجهها فقد خصصنا هذا المحور لمسلسل تطور اللامركزية وعدم التمركز لنتطرق بعد ذلك إلى تجربة مدينة وزان في ميدان التنظيم الجماعي على ضوء الممارسة الميدانية للهيئة المنتخبة وحدودها والوصاية عليها. ثم سننتقل للتدخلات الإقتصادية والإجتماعية للمجلس المنتخب محليا باعتبار دوره الطلائعي في ميدان التنمية المختلفة على الصعيد المحلي.
اللامركزية:
عموما تعرف اللامركزية بكونها نظام يقتضي التنازل عن جزء من إختصاصات الدولة وتسليمها إلى أجهزة محلية منتخبة، وفي نفس الوقت فإن تفويض بعض السلطات إلى السلطة المحلية يقربها من عدم التركيز216.
إن العديد من فقهاء القانون الإداري والدستوري يعتمدون على القاعدة الجغرافية لإعطاء صفة اللامركزية، عن طريق إحداث جماعات محلية تتحدد اختصاصاتها داخل الإطار الترابي، وهي اللامركزية الإقليمية، التي تتعلق بتنظيم الجهاز الإداري، في الدولة على أساس السماح للوحدات الإقليمية المتمتعة بالشخصية المعنوية والإستقلال المالي بتسيير شؤونها المحلية وإن كان الاستقلال الذي تتمتع به نسبيا حيث أن وحدة الدولة تفرض إشراف السلطة المركزية عليها عن طريق الوصاية، وكذلك تبرز صعوبة هذه الإستقلالية من خلال مختلف التيارات والأنشطة المختلفة.
كما أن الإدارة المحلية أصبحت تقليدا راسخا في الدول التي تتبع النظام اللامركزي في تدبير شؤون أقاليمها، حيث أن الركائز التي تقوم عليها هي واحدة مع بعض الإختلافات البسيطة. وتتجلى في وجود قضايا محلية، وإدارة هذه القضايا من قبل
هيآت محلية وممارسة الوصاية الإدارية من قبل السلطة المركزية وسنتطرق إلى كل ركن على حدة:
أولا: وجود قضايا محلية:
يعتبر هذا الركن نقطة الإنطلاق في إرساء هياكل اللامركزية المحلية. وإن كان هناك إختلاف في طريقة تحديد اختصاصاتها عن طريق عدة أساليب. فهنالك أسلوب يعتمد على تحديد اختصاص الهيآت اللامركزية على سبيل الحصر من طرف المشرع (وهي الطريقة الانكلوسكسونية).
أما الثانية فيتعلق بتحديد القضايا المحلية للوحدات الترابية بصفة عامة (وهو الأسلوب اللاثيني) وبالتالي تمارس كل الاختصاصات التي تقوم بها السلطة المركزية وحتى إذا ما تم ذكر نوعية القضايا المحلية فلا تكون على سبيل الحصر.
لكن المشكل يثور بالنسبة لوضع معيار يفرق بين المرافق المحلية، فمنها ما يعتبر وطنيا من بعض الوجوه، ومحليا من أخرى كالشرطة والدفاع والقضاء فطبيعتها لا تقبل هذا الخضوع على عكس مرافق أخرى ذات صبغة تجارية أو صناعية تقبل بهذا النظام.
ثانيا: إدارة القضايا المحلية بواسطة هيئات محلية منتخبة:
إن من الأركان الرئيسية التي تقوم عليها اللامركزية هو تسيير الشؤون المحلية من طرف أشخاص لهم ارتباط وثيق بالنفوذ الترابي الذي تمارس فيه تلك الإختصاصات، فهؤلاء السكان يشاركون في تدبير شؤونهم المحلية بواسطة منتخبين يتم اختيارهم وتشكيل هيئتهم بواسطة الإنتخاب الذي يعتبر أساسيا وضروريا لقيام اللامركزية217. فأسلوب الإنتخاب له فوائد ومزايا تتجلى في تدعيم استقلال الهيئات المحلية وإحساس السكان بأن تلك الممارسة أسلوب ديمقراطي، وإن كان يؤخذ على هذه الطريقة أنها غير سليمة خاصة في دول العالم الثالث.
ثالثا: ممارسة سلطة الوصاية على الهيئات المحلية:
الهيئات المحلية ليست دولا مستقلة داخل الدولة، وإنما تخضع لرقابة السلطة المركزية حماية للمصلحة العامة ومنعا لخروج هذه الهيئات عن الأهداف المرسومة. فاللامركزية تعمل على الإحتفاظ بالوحدة رغم تعدد السلطات الإدارية.
والوصاية الإدارية هي مجموع السلطات المحددة التي يقررها القانون لسلطة عليا، على أشخاص أعضاء الهيئات اللامركزية وأعمالهم بقصد حماية المصلحة العامة218.
وتتجلى هذه الوصاية في عدة مستويات فهنالك:
1)- الوصاية التشريعية: فالبرلمان هو السلطة المختصة بتحديد مجال عمل الجماعات المحلية وتحديد الإطار القانوني والهياكل التنظيمية لها ومواردها المالية وطرق تسييرها وكذا وسائل الرقابة، ويمكن تعديل بعض القواعد أو حذفها إما تلقائيا أو بطلب من السلطة التنفيذية.
2)- الوصاية السياسية: وتتجلى في تتبع اعمال المجالس المنتخبة من طرف الرأي العام عن طريق الوسائل المختلفة سواء أثناء الممارسة أو وقت إجراء إنتخابات جديدة. والأحزاب السياسية هي الأخرى تمارس وصايتها بواسطة ممثليها الذين اكتسبوا العضوية في المجالس الجماعية بالإضافة إلى استغلال وسائل التأثير الخارجي كالصحف والمؤثمرات والندوات على كل المستويات.
3)- الوصاية القضائية: فتتجلى فيما تمارسه السلطة القضائية في إطار مراقبة الشرعية سواء أثناء تكوين المجالس وانتخابها أو أثناء ممارسة مهامها.
4)- الوصاية الإدارية: تتمثل فيما تمارسه السلطة التنفيذية من وصاية سواء على المجالس أو أعمالها رغم اتساع اختصاصاتها وهي ذات صورة مختلفة فإما أن تنص على الأشخاص وإما على التصرفات والأعمال.
لذا فإن الوصاية تهدف إلى تحقيق غرضين أولهما إداري يكفل ضمان حسن إدارة المرافق التابعة للأشخاص اللامركزية وسلامة قدرتها الإنتخابية. وثانيهما سياسي وهو صيانة وحدة الدولة السياسية وضمان وحدة الإتجاه الإداري.
ذلك أن نجاح أي نظام إداري رهين بنجاحه في الرفع من مستوى الخدمات والمتطلبات بأقل كلفة ممكنة. وخلاصة القول أن الوصاية هي صلة وصل بين السلطة المركزية والسلطات اللامركزية.
إلا أن النظام اللامركزي يتوفر على مزايا وعيوب كباقي الظواهر.
في الوقت الحاضر تعتبر اللامركزية ضرورة سياسية وإدارية. فكضرورة سياسية فإن البعض يراها ضرورة ديمقراطية تحقق مساهمة السكان المحليين في تدبير شؤونهم المحلية، وتبقى بذلك مقدمة هامة للمساهمة في شؤون الدولة كلها.
كما يمكن النظر إليها خاصة في الدول الديمقراطية على أنها مدرسة عامة للناخبين وللمنتخبين لأنها تساعد على تربيتهم تربية سياسية صالحة وتمد البرلمانات ومجالس الشيوخ بهيآت لها دراية وخبرة سياسية.
لذلك كان واجبا على أولي الأمر في كل بلد ديمقراطي أن يتخذوا من اللامركزية وسيلة ″لرياضة الشعب″ على تولي أموره بنفسه، كما أن اللامركزية هي العلاج لعيوب ظاهرة تجمع قدرا كبيرا من السلطات في يد واحدة.
وإنطلاقا من هذا، فإن اللامركزية تجعل إدارة المرافق العامة مطابقة لحاجيات الأفراد الذين تهمهم هذه المرافق لأن الهيئة التي ينتخب أعضاؤها محليا تكون أدرى من غيرها بالحاجيات المحلية بطريقة تحقق رغبات السكان.
وفيما يخص توزيع الضرائب فإن اللامركزية تؤدي إلى نوع من العدالة في توزيع الضرائب، بحيث تستفيد كل جماعة محلية من مداخيل الضرائب المحصلة في دائرتها وتنفقها فيما يعود عليها بالنفع.
وبالمقابل يعيب البعض على اللامركزية أنها تؤدي إلى تفتيت الدولة وخلق كيانات مستقلة. وقد تخرج بعض الهيآت اللامركزية تحت غطاء حماية استقلاليتها على السياسة الموضوعة من طرف السلطة المركزية.
كما قد تتنافس الهيآت اللامركزية فيما بينها تنافسا ضارا، وقد تؤثر مصالحها الذاتية على الصالح العام الوطني مما يؤدي إلى بعثرة الجهود، وضياع جزء من الثروة الوطنية، في وقت تحتاج فيه الأمم والشعوب إلى إستغلال كل ثرواتها المادية وإلى تكثل جهود كل أبنائها لتحقيق التقدم والرفاهية.
ويمكن أن تؤدي اللامركزية إلى تعدد النظم الإدارية وعدم تجانسها إذ أن كل هيأة لامركزية تنظم شؤونها بحسب قرارات صادرة عنها ومختلفة عما قرره غيرها.
وإن كثيرا من الهيآت اللامركزية وخصوصا في الدول النامية ضعيفة الموارد ولها احتياجات في الأطر، فتلجأ إلى طلب مساعدة الحكومة المركزية مما يؤدي إلى المس باستقلالها الذاتي والمالي.
فالنظام اللامركزي يستوجب إذن ضرورة عنصرين أساسيين:
وبمقتضى هذا الواقع يمكن القول بأن النظام اللامركزي يكتسي قيمة ديمقراطية لأنه يمثل مشاركة السكان في تسيير الخدمات العامة للدولة219.
وإن الإطار الذي تمارس فيه اللامركزية هو الجماعات المحلية، وسنتطرق فيما يلي إلى الحديث عن حالة المجلس المنتخب لمدينة وزان ودوره في تدبير وتنمية المدينة من خلال الممارسة الميدانية لهذه الهيئة المنتخبة محليا.
لقد قطع المغرب أشواطا كبيرة على مستوى الإدارة المحلية وتفعيل قواعد الديمقراطية وإعطائها نوعا من المدلول الحقيقي.
وحتى نلم بعض الشيء بالتجربة المغربية من مختلف أوجهها فقد خصصنا هذا المحور لمسلسل تطور اللامركزية وعدم التمركز لنتطرق بعد ذلك إلى تجربة مدينة وزان في ميدان التنظيم الجماعي على ضوء الممارسة الميدانية للهيئة المنتخبة وحدودها والوصاية عليها. ثم سننتقل للتدخلات الإقتصادية والإجتماعية للمجلس المنتخب محليا باعتبار دوره الطلائعي في ميدان التنمية المختلفة على الصعيد المحلي.
اللامركزية:
عموما تعرف اللامركزية بكونها نظام يقتضي التنازل عن جزء من إختصاصات الدولة وتسليمها إلى أجهزة محلية منتخبة، وفي نفس الوقت فإن تفويض بعض السلطات إلى السلطة المحلية يقربها من عدم التركيز216.
إن العديد من فقهاء القانون الإداري والدستوري يعتمدون على القاعدة الجغرافية لإعطاء صفة اللامركزية، عن طريق إحداث جماعات محلية تتحدد اختصاصاتها داخل الإطار الترابي، وهي اللامركزية الإقليمية، التي تتعلق بتنظيم الجهاز الإداري، في الدولة على أساس السماح للوحدات الإقليمية المتمتعة بالشخصية المعنوية والإستقلال المالي بتسيير شؤونها المحلية وإن كان الاستقلال الذي تتمتع به نسبيا حيث أن وحدة الدولة تفرض إشراف السلطة المركزية عليها عن طريق الوصاية، وكذلك تبرز صعوبة هذه الإستقلالية من خلال مختلف التيارات والأنشطة المختلفة.
كما أن الإدارة المحلية أصبحت تقليدا راسخا في الدول التي تتبع النظام اللامركزي في تدبير شؤون أقاليمها، حيث أن الركائز التي تقوم عليها هي واحدة مع بعض الإختلافات البسيطة. وتتجلى في وجود قضايا محلية، وإدارة هذه القضايا من قبل
هيآت محلية وممارسة الوصاية الإدارية من قبل السلطة المركزية وسنتطرق إلى كل ركن على حدة:
أولا: وجود قضايا محلية:
يعتبر هذا الركن نقطة الإنطلاق في إرساء هياكل اللامركزية المحلية. وإن كان هناك إختلاف في طريقة تحديد اختصاصاتها عن طريق عدة أساليب. فهنالك أسلوب يعتمد على تحديد اختصاص الهيآت اللامركزية على سبيل الحصر من طرف المشرع (وهي الطريقة الانكلوسكسونية).
أما الثانية فيتعلق بتحديد القضايا المحلية للوحدات الترابية بصفة عامة (وهو الأسلوب اللاثيني) وبالتالي تمارس كل الاختصاصات التي تقوم بها السلطة المركزية وحتى إذا ما تم ذكر نوعية القضايا المحلية فلا تكون على سبيل الحصر.
لكن المشكل يثور بالنسبة لوضع معيار يفرق بين المرافق المحلية، فمنها ما يعتبر وطنيا من بعض الوجوه، ومحليا من أخرى كالشرطة والدفاع والقضاء فطبيعتها لا تقبل هذا الخضوع على عكس مرافق أخرى ذات صبغة تجارية أو صناعية تقبل بهذا النظام.
ثانيا: إدارة القضايا المحلية بواسطة هيئات محلية منتخبة:
إن من الأركان الرئيسية التي تقوم عليها اللامركزية هو تسيير الشؤون المحلية من طرف أشخاص لهم ارتباط وثيق بالنفوذ الترابي الذي تمارس فيه تلك الإختصاصات، فهؤلاء السكان يشاركون في تدبير شؤونهم المحلية بواسطة منتخبين يتم اختيارهم وتشكيل هيئتهم بواسطة الإنتخاب الذي يعتبر أساسيا وضروريا لقيام اللامركزية217. فأسلوب الإنتخاب له فوائد ومزايا تتجلى في تدعيم استقلال الهيئات المحلية وإحساس السكان بأن تلك الممارسة أسلوب ديمقراطي، وإن كان يؤخذ على هذه الطريقة أنها غير سليمة خاصة في دول العالم الثالث.
ثالثا: ممارسة سلطة الوصاية على الهيئات المحلية:
الهيئات المحلية ليست دولا مستقلة داخل الدولة، وإنما تخضع لرقابة السلطة المركزية حماية للمصلحة العامة ومنعا لخروج هذه الهيئات عن الأهداف المرسومة. فاللامركزية تعمل على الإحتفاظ بالوحدة رغم تعدد السلطات الإدارية.
والوصاية الإدارية هي مجموع السلطات المحددة التي يقررها القانون لسلطة عليا، على أشخاص أعضاء الهيئات اللامركزية وأعمالهم بقصد حماية المصلحة العامة218.
وتتجلى هذه الوصاية في عدة مستويات فهنالك:
1)- الوصاية التشريعية: فالبرلمان هو السلطة المختصة بتحديد مجال عمل الجماعات المحلية وتحديد الإطار القانوني والهياكل التنظيمية لها ومواردها المالية وطرق تسييرها وكذا وسائل الرقابة، ويمكن تعديل بعض القواعد أو حذفها إما تلقائيا أو بطلب من السلطة التنفيذية.
2)- الوصاية السياسية: وتتجلى في تتبع اعمال المجالس المنتخبة من طرف الرأي العام عن طريق الوسائل المختلفة سواء أثناء الممارسة أو وقت إجراء إنتخابات جديدة. والأحزاب السياسية هي الأخرى تمارس وصايتها بواسطة ممثليها الذين اكتسبوا العضوية في المجالس الجماعية بالإضافة إلى استغلال وسائل التأثير الخارجي كالصحف والمؤثمرات والندوات على كل المستويات.
3)- الوصاية القضائية: فتتجلى فيما تمارسه السلطة القضائية في إطار مراقبة الشرعية سواء أثناء تكوين المجالس وانتخابها أو أثناء ممارسة مهامها.
4)- الوصاية الإدارية: تتمثل فيما تمارسه السلطة التنفيذية من وصاية سواء على المجالس أو أعمالها رغم اتساع اختصاصاتها وهي ذات صورة مختلفة فإما أن تنص على الأشخاص وإما على التصرفات والأعمال.
لذا فإن الوصاية تهدف إلى تحقيق غرضين أولهما إداري يكفل ضمان حسن إدارة المرافق التابعة للأشخاص اللامركزية وسلامة قدرتها الإنتخابية. وثانيهما سياسي وهو صيانة وحدة الدولة السياسية وضمان وحدة الإتجاه الإداري.
ذلك أن نجاح أي نظام إداري رهين بنجاحه في الرفع من مستوى الخدمات والمتطلبات بأقل كلفة ممكنة. وخلاصة القول أن الوصاية هي صلة وصل بين السلطة المركزية والسلطات اللامركزية.
إلا أن النظام اللامركزي يتوفر على مزايا وعيوب كباقي الظواهر.
في الوقت الحاضر تعتبر اللامركزية ضرورة سياسية وإدارية. فكضرورة سياسية فإن البعض يراها ضرورة ديمقراطية تحقق مساهمة السكان المحليين في تدبير شؤونهم المحلية، وتبقى بذلك مقدمة هامة للمساهمة في شؤون الدولة كلها.
كما يمكن النظر إليها خاصة في الدول الديمقراطية على أنها مدرسة عامة للناخبين وللمنتخبين لأنها تساعد على تربيتهم تربية سياسية صالحة وتمد البرلمانات ومجالس الشيوخ بهيآت لها دراية وخبرة سياسية.
لذلك كان واجبا على أولي الأمر في كل بلد ديمقراطي أن يتخذوا من اللامركزية وسيلة ″لرياضة الشعب″ على تولي أموره بنفسه، كما أن اللامركزية هي العلاج لعيوب ظاهرة تجمع قدرا كبيرا من السلطات في يد واحدة.
وإنطلاقا من هذا، فإن اللامركزية تجعل إدارة المرافق العامة مطابقة لحاجيات الأفراد الذين تهمهم هذه المرافق لأن الهيئة التي ينتخب أعضاؤها محليا تكون أدرى من غيرها بالحاجيات المحلية بطريقة تحقق رغبات السكان.
وفيما يخص توزيع الضرائب فإن اللامركزية تؤدي إلى نوع من العدالة في توزيع الضرائب، بحيث تستفيد كل جماعة محلية من مداخيل الضرائب المحصلة في دائرتها وتنفقها فيما يعود عليها بالنفع.
وبالمقابل يعيب البعض على اللامركزية أنها تؤدي إلى تفتيت الدولة وخلق كيانات مستقلة. وقد تخرج بعض الهيآت اللامركزية تحت غطاء حماية استقلاليتها على السياسة الموضوعة من طرف السلطة المركزية.
كما قد تتنافس الهيآت اللامركزية فيما بينها تنافسا ضارا، وقد تؤثر مصالحها الذاتية على الصالح العام الوطني مما يؤدي إلى بعثرة الجهود، وضياع جزء من الثروة الوطنية، في وقت تحتاج فيه الأمم والشعوب إلى إستغلال كل ثرواتها المادية وإلى تكثل جهود كل أبنائها لتحقيق التقدم والرفاهية.
ويمكن أن تؤدي اللامركزية إلى تعدد النظم الإدارية وعدم تجانسها إذ أن كل هيأة لامركزية تنظم شؤونها بحسب قرارات صادرة عنها ومختلفة عما قرره غيرها.
وإن كثيرا من الهيآت اللامركزية وخصوصا في الدول النامية ضعيفة الموارد ولها احتياجات في الأطر، فتلجأ إلى طلب مساعدة الحكومة المركزية مما يؤدي إلى المس باستقلالها الذاتي والمالي.
فالنظام اللامركزي يستوجب إذن ضرورة عنصرين أساسيين:
- عنصر استاتيكي (الجهاز العضوي)،
- عنصر ديناميكي (المشاركة).
وإن الإطار الذي تمارس فيه اللامركزية هو الجماعات المحلية، وسنتطرق فيما يلي إلى الحديث عن حالة المجلس المنتخب لمدينة وزان ودوره في تدبير وتنمية المدينة من خلال الممارسة الميدانية لهذه الهيئة المنتخبة محليا.
الهوامش
1 - آكنوش عبداللطيف "تاريخ المؤسسات والوقائع الإجتماعية بالمغرب" أفريقيا - الشرق، الدارالبيضاء، 1987 ص: 118.
2 - باينة عبدالقادر "المختصر في القانون الإداري المغربي" دار النشر المغربية 1985، ص: 363.
3 - MASPETIOL (R) et LAROUQUE (P) « La tutelle administrative » Paris sirey, 1930 -Page 40.
4 - VEDEL. G « Le DROIT ADMINISTRATIF », Paris, P.U.F, 1980, p 47.
