الدكتوراه في قانون العقود والعقار ـ إشراف الدكتور إدريس الفاخوري 
مراقبة وضبط أشغال البناء
مقدمة :
تعتبر المدينة مجالا للتحولات الإجتماعية والإقتصادية التي يعرفها المجتمع,وإطارا جغرافيا لتجسيد علاقات الدولة بمحيطها , ومختبرا لفلسفتها في تدبير إقليمها الترابي وتعتبر إدارة المدن محكا حقيقيا لفعالية النظام السياسي والإداري الذي تتبناه الدولة.
وبإعتبار الإنفجار الديموغرافي وتنامي ظاهرة الهجرة القروية, أدى إلى النمو السريع لظاهرة التمدن خلال أوساط القرن الماضي ,دفع بالعديد من الدول تبني مناهج كفيلة بإرساء تخطيط حضاري فعال قادر على التدبــــــــير المعقلن للفضاءات الحضرية , ودلك في إطار تدعيم البنيات التحتية للمدن لقيامها بوظائفها التنموية .
وإذا كانت الوثائق التعميرية تكتسي أهمية بالغة باعتبارها آليات يتم استعمالها من أجل التخطيط الحضري والعمراني,فكل من الوثائق التقديرية والتنظيمية تعتبر أدوات تشريعية وتنظيمية لتنفيذ قوانين التعمير وتحقيق إنجازات الإنماء الإقتصادي والإجتماعي للمناطق المستهدفة بوثائق التعمير فإلى جانب دلك عمد المشرع إلى توفير وسائل أخرى يكون هدفها ضمان إحترام المقتضيات التشريعية والتنظيمية المتعلقة بالمجال العمراني,هده الوسائل تتمثل في نظام الرقابة والزجر,تــــــلجأ
إليها الإدارة في مجالي البناء والتجزيء للحد من الأفعال المخلة بالقانون والتي تمكن من خلق بناء عشوائي وتجزيئات عقارية غير قانونية فقواعد التعمير لا يمكن أن تكون فعالة إلا إدا ما تمت حمايتها برقابة فعالة وتدابير زجرية لتفادي كل المخالفات قبل وقوعها, فإعداد وتنظيم قطاع التعمير بكامله يتم باحترام رخصة البناء والتجزيء الشئ الذي يساهم بشكل كبير في عملية تنمية وتنظيم المدينة.
والرقابة هي مجموعة من الآليات التي تتدخل بها الإدارة من أجل تطبيق وتنفيذ المقتضيات القانونية المتعلقة بالتعمير كما تلعب دورا هاما في مجال البناء وذلك لكونها تعمل على ضبط المخالفات ومنع وقوعها.أما فيما يخص مصطلح الضبط فيتمثل في قيام مكلفين بالمراقبة بمواقع أوراش البناء بمعاينة ورصد المخالفة المرتكبة الشيء الذي يساعد على توجيه التعمير نحو المسار السليم والمضبوط .[1]
وقد لعبت الرقابة الإدارية بشقيها الإداري والزجري دورا هاما في تكريس إحترام قانون التعمير بعد ما لوحظ تفاقم المشاكل المرتبطة بإنتشار البناء العشوائي و ما لها من تأثير على البيئة وصحة الإنسان وتشويه جمالية المدن.
ومن خلال ما سبق تطرح الإشكالية الرئيسية المتمثلة فيما يلي : فإلى أي حد استطاعت الرقابة على عمليات البناء التي وضعها المشرع المغربي الحد من الخروقات التي تطال هذا المجال ؟ ومن خلال هذه الإشكالية تطرح مجموعة من الإشكاليات الفرعية .
- ما هي الأجهزة الرقابية المكلفة بضبط المجال وحمايته ؟ وما هي الوسائل التي تعتمدها الإدارة لزجر مخالفات البناء؟
وهذا ما سنحاول قدر الإمكان الإجابة عنه وفق التصميم التالي :
المبحث الأول : الرقابة في مجال البناء وضبط المخالفات
المبحث الثاني : إجراءات إنهاء المخالفات
المبحث الأول : الرقابة في مجال البناء وضبط المخالفات
لقد أعطى المشرع للإدارة الإختصاص في مراقبة المخالفات وترتيب الجزاءات على المخالف،من أجل تجنب خلق بناء عشوائي .
المطلب الأول : السلطات المكلفة بالمراقبة والمعاينة والعمليات الخاضعة لها
بالرجوع إلى المادة 64 من القانون 12-90 المتعلق بالتعمير،فإن الأعوان المكلفون بالمعاينة هم :
- ضباط الشرطة القضائية .
- موظفوا الجماعات المكلفون بمراقبة المباني.
- الموظفون التابعون لإدارة التعمير.
- موظفوا الدولة الذين يعتمدهم الوزير المكلف بالتعمير للقيام بهذه المأمورية.
وبصفة استثنائية كل خبير أو مهندس معماري كلف بهذه المهمة من طرف رئيس مجلس الجماعة المعنية أو إدارة التعمير.
الفرع الأول : الأجهزة المكلفة بالمراقبة
بالإضافة إلى هذا كله هناك أجهزة أخرى موكول لها مهمة مراقبة المخالفات وتتمثل في :
* أقسام التعــــمير : ظهرت هذه الأقسام ابتداءا من سنة 1985،تاريخ انتقال إدارة التعمير إلى وزارة الداخلية،حيث تتوفر العمالات والأقاليم على أقســــام تابعة لها مكلفة بمراقبة التعمير وتنحصر مهمتها في مراقبة البناء ومعاينة المخالفات بناء على اختصاصها في ذلك أو بواسطة أمر يصدره العامل،كـــما يمكن لهذه الأقسام أن تشارك في الفرق المكلفة بالمراقبة والمتابعة للجان اليقظة.[2]
* لجنة اليـــقظــــة : من أجل تفعيل آلية المراقبة تم خلق هذه اللجان بمقتضى الدوريـــة المــــشتركة لوزارتي الداخلية ووزارة إعداد التراب الوطني والتعمير والإسكان والبيئة لسنة 2002[3] المتعلقة بالحد من انتشار البناء العشوائي،وتتجه مهمة هذه اللجان في تتبع مراقبة المسؤوليات واقتراح كل الحلول الكفــــيلة بوضع حد لإنتشار هذه الظاهرة،وفي سنة 2003 تم وضع دورية مشتركة[4] من أجل آليات المراقبة وزجر المخالفات في مجال التعمير تتوخى تنسيق الجهود المبذولة للحد من ظاهرة البناء غير القانوني وتجميع الوسائل البشرية والمادية لسد الثغرات التي تعترض عملية المراقبة.
* المصالح الخارجية للتعمير: وتتشكل من المفتشيات الجهوية ومندوبية الأقاليم والعمالات مهمتها مراقبة البناء بحيث تعمل على لفت انتباه السلطات إلى المخالفة المرتكبة .
1 المرحـــلة الإدارية :
تقوم مسطرة ضبط وزجر المخالفات على معاينة المخالفة من طرف عدد من الأعوان اللذين ينتمون لمختلف الأجهزة المتدخــــلة وتحرير محضر يوجه في أقصر الآجال إلى رئيس مجلس الجماعة والعامل وكذلك مرتكب المخالفة ،كما يصدر رئيس مجلس الجماعة أمرا فوريا بمجرد توصله بالمحضر بوقف الأشغال إذا كانت الأفعال المذكورة في طور الإنجاز[5].
وحسب الدورية عدد 2911 الســــــالفة الذكر ، فإن المخالف يتسلم المحضر مقابل وصل بالإستلام وعند امتناع المخالف من تسلمه ،توجه هذه الوثيقة مرفوقة بالإشعار بالإمتناع عن التسلم إلى عامل العمالة أو الإقليم ، ووكيل الملك لــــدى المحكمة المختصة ورئيس مجلس الجماعة .
وقد أعدت الدورية المشتركة حول تفعيل آليات المراقبة وزجر المخالفات، الصادرة في 12 مايو 2008 على ضرورة حث رؤساء المجالس الجماعية على تفعيل صلاحياتهم في إيداع الشكايات لدى وكلاء الملك المعنيين ضد المخالفين عملا بمقتضيات قانون 12-90 كما ينبغي على الرؤساء بالإضافة إلى إيداع الشكاية أن يعملوا على تتبع مآلها ،وفبما يتعلق بمراقبة التعمير في المجال القروي نجد الظهير المتعلق بتوسيع العمارات القروية الصادر في 25 يونيو 1960 قد خصص الجزء السادس للعقوبات ولم يتم النصيص على المعطيات المتعلقة بكل من محضر المعاينة وإجراءات تبليغه على غرار ما تم التنصيص عليه في قانون 1990 غير أنه أكد على دور السلطة المحلية في علاقاتها مع المخالف ومع السلطة القضائية المختصـــــة
2 المرحلة القضائية :
تستند المتابعة القضائية على المحضر بإعتباره وسيلة وأساس المخالفات بحيث تظهر أهميته من خلال ما جاءت به الدورية المشتركة السالفة الذكر والتي أكدت على دور السادة أعضــــاء النيابة العامة ، في الإستطلاع بإحالة المحاضر المتعلقة بمخالفات التعميروالبناء، على المحكمة مع السهر على تهيئ الملفات وتجهيزها لضمان البت فيها من طرف القاضي بدون تأخــــــير والتركيزعلى الحالات التي تشكل فيها المخالفة إخلالا خطيرا بضوابط التعمير والبناء كما هو الشأن بالنسبة للبناء غير المرخص أو تتمثل في إضافة طابق أو أكثر أو في القيام بإحداث تجزئات بدون الحصول على ترخيص كما أكدت على دور النيابة العامة في تقديم ملتمسات كتابية للمحاكم،للحكم بهدم ما تم بناؤه بطريقة غير قانونية في الحالات التي يوجب فيها القانون ذلك ،وإستئناف الأحكام التي تقضي بعقوبات غير متناسبة مع المخالفة ، وإشعار عمال العمالات والأقاليم ورؤساء المجالس الجماعية بالمقررات القضائية الصادرة بناءا على الشكايات المودعة من طرفهم [6].
المبحث الثـــاني : إجراءات إنهــــــــــــاء المخـــــــالفات
عتبر مخالفات البناء وما يترتب عنها من بناء غير قانوني ،من أهم الأسباب التي تساهم في تشويه المجال بالوسط الحضري،فعدم زجر هذه المخالفة من بين ما يساهم في انتشــــــار البناء الغير القانوني.
لهذا وضع المشرع نظاما زجريا جديدا تضمنه القانون90-12 حيث مكن الســـــــــلطة الإدارية والسلطة القضائية من العمل بصفة موازية قصد بلوغ الهدف المتوخى وهو إزالة آثار المخالفات من جهة ومعاقبة المخالف من جهة أخرى.
المطـــــلب الأول : أنـــــواع المخـــــــالفات
لقد عمل كل من قانون رقم 90-12 وظهير 25 يونيو 1960 والظهير بمثابة قانون المتعلق بالأماكم المخصصة لإقامة شعائر الدين الإسلامي فيها المغير والمتمم بالظهير رقم 86-08-1 الصادر في 23 مارس 2007 [7].
لذا فقانون 90-12 نجده قد حدد الأفعال التي تشكل مخالفة المنصوص عليها في المواد: 80.68.66 ويمكن المخالفات في هذا الصدد إلى نوعين :
أولا : المخالفات البسيطة
لقد حددت المادة 66 من قانون التعمير 12.90 المخالفات البسيطة والتي تتمثل في :
- القيام بأعمال ممنوعة كإحداث بناء جديد أو تعلية أو توطئة للأرض،وذلك للأراضي التي سيشملها قرار تحديد حدود الطرق العامة أو قرار تخطيط الطرق العامة المعنية فيه الأراضي المراد نزع ملكيتها لما تستوجبه العملية .[8]
- البناء دون الحصول على رخصة السكن وشهادة المطابقة .
- تحويل الغرض المخصص له المبنى
- خرق الضوابط العامة أو الجماعية المنصوص عليها في المادتين 59 و51
- خرق ضوابط التعمير
ثانيا : المخالفات الخطيرة( والتي تتمثل في الادة 68 و80)
أعطى ظهير 1952 سلطة الزجر في المخالفة للبناء بدون رخصة أو للتغاضي عنها أو عدم الإكتراث بها ، بخلاف ظهير 16 أبريل 1914 الذي لم يتضمن عقوبات زجرية في حق من ارتكب هذه المخالفة .
وقد أثبت الواقع بما لا جدال فيه أن هذا النظام وللأسف لم يستطع الحد من مخالفات البناء بدون رخصة ، لأنه لا يسمح للإدارة إلا بالتحرك المحدود لوضع حد للمخافات .
وعلى هذا الأساس جاء قانون 90-12 ونص على إمكانية زجر هذه المخالفات سواء عن طريق تدخل الإدارة أو عن طريق تدخل القضاء
كما نصت المادة 86 السالفة الذكر على مخالفات أخرى :
- البناء في منطقة غير مسموح فيها بذلك
- إحداث بناء غير مطابق للإذن المسلم
أما المادة 80 من القانون 90-12 فتعتبر مخالفة كل عملية إحداث بناء على ملك من الأملاك العامة للدولة .
المطــلب الثـــاني : الزجر الإداري والقـضـــائي
تخضع المخالفات المتعلقة بالبناء إلى نوعين من الزجر ، الزجر الإداري والقضائي
أولا : الزجـــــر الإداري
- الأمربوقف الأشغال : يعد الأمربوقف الأشغال من العقوبات الإدارية التي تعتمدها السلطات المختصة لفرضها على المخالف لمقتضيات البناء.
هذا الإجراء خول لرئيس المجلس الجماعي الذي يصدر أمرا فوريا بمجرد توصله بالمحضر إذا كان البناء المخالف في طور الإنجاز[9] .
- اتخاذ التدابير اللازمة : لرئيس الجماعة الحق في تحديد طبيعة ومدى خطورة المخالفة،من حيث مدى إخلالها بضوابط التعمير والبناء أم يمكن تداركها.
وفي حالة إمكانية تدارك المخالفة لأنها لا تشكل خطورة يوجه الرئيس إعذارا للمخالف يأمر بتصحيح الوضعية داخل أجل 15 و30 يوم [10] .
وفي حالة إلإمتناع يقوم رئيس الجماعة بإخبار الوالي أو العامل ووكيل الملك .
الأمر بالهدم : تعتبر هذه العقوبة من أخطر الإجراءات الإدارية التي تتخذها السلطات المختصة اتجاه المخالف عند ارتكابه المخالفات المنصوص عليها في المادتين 68 و80 من قانون90-12
وهذا الإجراء يتخذه في حالة عدم الإمتثال لأوامر الإدارة .
وبعد أن تكون الشكوى قد تم إيداعها من قبل رئيس المجلس الجماعي لدى وكيل الملك ، كما تطبق السلطات المحلية المتمثلة في الباشا أو القائد حجز مواد وأدوات البناء بغرض توقــــيف الأشغال وهذا الإجراء رغم أهميته وارد في مقتضيات قانون التعمير[11].
ثانيا : الزجر القضائي
بالإضافة إلى الإجراءات الإدارية الزجرية هناك عقوبـــــات زجرية تطبقها المحــــاكم في حق المخالفين بضوابط البناء والتعمير،وتتمثل هذه الإجراءات في :
- عقـــــوبة الهــــدم :
بالرجوع لمقتضيات المــــــادة 77 من القانون 90-12 والتي تنص على ما يلي : " يجب على المحاكم المختصة في حالة عدم إقدام الإدارة على تطبيق أحكـــــــام المادتين 68 و69 من نفس القانون أن تأمر بهدم البناء أو تنفيذ الأشغال اللازمة ليصير العــقار مطـــــــــابقا للأنظـــــــمة المقررة وذلك على نفقة مرتكب المخالفة.
أما بخصوص مخالفات البناء المرتكبة بالعالم القروي المغطى بتصميم التنمية فإن الفصل 13 من ظهير 25 يونيو 1960 ينص على : إدا بقي مقرر السلطة المحلية بدون جدوى فإنه يتعين على السلطة وضع تقرير بهذا الشأن ورفعه إلى السلطة القضائية المختصة ،ويضيف الفصل 16 من نفس الظهير بأن المحكمة تأمر لزوما بهدم البنايات كلا أو بعضـــــا[12]، أو تقرر إنجـــاز الأشغــــــــال الضرورية .
-إرجاع الحالة لما كانت عليه :
لقد سبقت الإشارة إليها عند عقوبة الهدم إلا إنه ينبغي الوقوف عند عبارة تنفيذ الأشغال اللازمة ليصيرالعقار مطابقا للأنظمة المقررة ، وهي عبارة تؤدي نفس مدلول إرجــــاع الحالة على ما كانت عليه .
ولقد حددت المادة 77 للسلطة المحلية أجل 30 يوما يجوز لها فيه تنفـــــيذ الأمر ،ويبتدئ من تاريخ تبليغ الحكم للمخالف ، بينما ربط الفصل 16 من ظهير25 يونيو1960 هذا الأجل بصدور المقررالقضائي مصطبغا بقوة الشئ المحكوم به أي مرور شهر من تبليغه إلى المخالف دون أن يطعن فيه بالإستئناف أو التعرض[13] .
- الغرامـــــات:
يعرف الفصل 35 من القانون الجنائي الغرامة كما يلي :"الغرامة هي إلزام المحكوم عليه بأن يؤدي لفائدة الخزينة العامة مبلغا معينا من النقود بالعملة المتداولة في المملكة"
وإن النطق بهذه الغرامة يرجع إلى المحكمة التي تتمتع بسلطات تقديرية واسعة في تحديـــدها وذلك في الحد الأدنـــى والأقصــــى،المنصوص عليه في قانون التعمير90-12،حيث جـــــاء فيه :"يعاقب بغرامة من 10.000إلى 100.000درهم كل من ارتكب أعمال تشكل مخالفة متعلقة بالبناء والتعمير ،كما يعاقب بغرامة من 5000إلى 50.000 درهم كل من ارتكب مخالفة للقواعد المقررة في ضوابط التعمير والبناء العامة أوالجماعية فيما يتعلق بالمساحة أو الحجم أو الأبعاد أو بشروط التهوية أو بالأجهزة التي تهم النظافة والصحة العامة حسب المادة 73
لائحة المراجع
اولا المؤلفات
الحاج شكرة: الوجيز في قانون التعمير المغربي – الطبعة الخامسة 2010
محمد بوجيدة-رخص التعمير الطبعة الثانية
ثانيا :القوانين
قانون 1990 المتعلق بالتعمير
ظهير شريف 1.07.56 الصادر في 23 مارس 2007 بتنفيذ القانون 29.04 القاضي بتعيير وتتميم الظهير الشريف بمثابة قانون رقم 150.84.1 الصادر في 2 أكتوبر 1984 المتعلق بالأماكن المخصصة لإقامة شعائر الدين الإسلامي فيها. ج.ر عدد 5513 ربيع الأول 1428(12أبريل 2007
ثالثا : الدوريات
دورية مشتركةعدد 2259/127 بتاريخ27 يوليوز2002الصادرة عن وزارة الداخلية ووزارة إعداد التراب الوطني.والتعمير والإسكان والبيئة-حول الحد من انتشار البناء غير القانوني
4 دورية مشتركة عدد2757/468/11525 بتاريخ 11يوليوز 2003 تم وضعها بوزارة الداخلية والوزارة المنتبة المكلفى بالإسكان والتعمير بمعية وزارة العدل تتعلق بتفعيل آليات المراقبة وزجر المخالفات في مجال التعمير
الهوامش
[1] - الحاج شكرة: الوجيز في قانون التعمير المغربي – الطبعة الخامسة 2010 ص: 171
[2] الحاج شكرة:نفس المرجع ص 172
[3] دورية مشتركةعدد 2259/127 بتاريخ27 يوليوز2002الصادرة عن وزارة الداخلية ووزارة إعداد التراب الوطني.والتعمير والإسكان والبيئة-حول الحد من انتشار البناء غير القانوني
4 دورية مشتركة عدد2757/468/11525 بتاريخ 11يوليوز 2003 تم وضعها بوزارة الداخلية والوزارة المنتبة المكلفى بالإسكان والتعمير بمعية وزارة العدل تتعلق بتفعيل آليات المراقبة وزجر المخالفات في مجال التعمير
[5] المادة 65 من قانون 12-90 المتعلق بالتعمير
[6] الحاج شكرة ، نفس المرجع ص 182
[7] ظهير شريف 1.07.56 الصادر في 23 مارس 2007 بتنفيذ القانون 29.04 القاضي بتعيير وتتميم الظهير الشريف بمثابة قانون رقم 150.84.1 الصادر في 2 أكتوبر 1984 المتعلق بالأماكن المخصصة لإقامة شعائر الدين الإسلامي فيها. ج.ر عدد 5513 ربيع الأول 1428(12أبريل 2007 )ص1105
[8] الفقرة 2 من المادة 34 من قانون 90-12 السالف الذكر
[9] المادة 65 من القانون 90-12
[10] المادة 67 من نفس القانون
[11] محمد بوجيدة-رخص التعمير الطبعة الثانية
[12] الحاج شكرة – نفس المرجع ص 188
[13] الحاج شكرة – نفس المرجع ص188
