ملاحظات حول قرارات المجلس الدستوري المتعلقة بالقوانين التنظيمية للجماعات الترابية

ملاحظات حول قرارات المجلس الدستوري المتعلقة بالقوانين التنظيميةللجماعات الترابية

 
 
أصدر المجلس الدستوري بتاريخ 30 يونيو 2015 ثلاث قرارات تهم الجماعات الترابية، وهي على التوالي: القرار رقم 666.15 المتعلق بالقانون التنظيمي للجهات رقم 111.14، والقرار رقم 667.15 المتعلق بالقانون التنظيمي للعمالات والأقاليم رقم 112.14، والقرار رقم 668.15 المتعلق بالقانون التنظيمي للجماعات (المحلية) رقم 113.14
تأتي أهمية هذه القرارات كونها « حسمت» في بعض الإشكاليات الدستورية، سواء على مستوى الشكل أو المضمون، ويمكن بيان ذلك على الشكل التالي
:
 
أولا: على مستوى الشكل

قبل عرض هذه القوانين التنظيمية على المجلس الدستوري للبت في مدى مطابقتها للدستور، كان هناك نقاش دستوري وسياسييدور حول كيفية إقرار هذه القوانين التنظيمية، ويمكن تلخيص هذا النقاش في ثلاث نقاط وهي
:

 

بمجرد طرح وزارة الداخلية مسودة القانون التنظيمي للجهات والقانون التنظيمي للعمالات والأقاليم ومسودة القانون التنظيمي للجماعات على الأحزاب السياسي والعموم، بدأ يظهر نوع من النقاش الدستوري يتعلق بمدى دستورية تقديم الحكومة ثلاث مشاريع قوانين تنظيمية منفصلة عوض قانون تنظيمي واحد، في شكل مدونة الجماعات الترابية.
وبرز في هذا الصدد ثلاثة آراء، الأول، يدافع عن إقرار هذه القوانين التنظيمية في صيغة قانون تنظيمي واحد، على اعتبار أن الفصل 146 من الدستوري يتحدث عن قانون تنظيمي واحد، والرأي الثاني، لا يرى في تقديم الحكومة لثلاث قوانين تنظيمية منفصلة ومستقلة بعضها عن البعض أي إشكال دستوري، وذلك إسوة بالقانون التنظيمي لانتخاب أعضاءمجالس الجماعات الترابية رقم 59.11 الذي يندرج ضمن مشمولات الفصل 146 من الدستور. أما الرأي الثالث، فهو قريب من الرأي الثاني، يرى أن المهم في الأمر هو إقرار المواضيع الواردة في فحوى الفصل 146 عن طريق قوانين تنظيمية ولا يهم أن يتم صياغتها في قانون تنظيمي واحد أو أكثر
.
وبعد إحالة هذه القوانين التنظيمية على المجلس الدستوري الذي يستمر في ممارسة صلاحيته إلى حين تنصيب المحكمة الدستورية، عملا بمقتضيات الفصل 177 من الدستور، صرح المجلس الدستوري بدستورية تقديم الحكومة لثلاث مشاريع قوانين تنظيمية منفصلة ومستقلة بعضها عن البعض في الباب المتعلق بالجماعات الترابية، مستدلا بمقتضيات الفصل 135 من الدستوري الذي ميز في نظره بين ثلاث فئات من الجماعات الترابية، تتمثل في الجهات، العمالات والأقاليم، والجماعات (المحلية)، ويضيف المجلس، أن الفصل 146 من الدستور نص على أن المواضيع الواردة فيه يجب أن تحدد بقانون تنظيمي، (علما أن صياغة هذا الفصل تحدث عن قانون تنظيمي وجاءت بصيغة المفرد وليس الجمع)، لأن الغاية من اشتراط المشرع الدستوري سن القواعد القانونية المتعلقة بمواضيع معينة بمقتضى قوانين تنظيمية تكمن في إخضاع هذه القواعد لشروط دستورية خاصة ومتميزة (عن القوانين العادية المنظمة بالفصل 71) وفق مقتضيات الفصلين 49 و85 من الدستور. وبالتالي، ما دامت هذه القوانين التنظيمية تنطوي على المواضيع المنصوص عليها في الفصل 146 وتم اخضاعها للشروط المنصوص عليها في الفصلين 49 و85، فليس فيها ما يشوب دستوريتها من حيث أنها جاءت منفصلة ومستقلة بعضها عن البعض
.
وبذلك يتضح من استدلال المجلس الدستوري في هذه النقطة أنه انتصر للرأي القائل بأنه لا يهم أن يتم إقرار المواضيع المنصوص عليها في الفصل 146 في قانون تنظيمي واحد (جامع مانع) أو أكثر، وإنما الأساسي من ذلك أن يتم تنظيمها بموجب قوانين تنظيمية، وبالتالي، يكون المجلس الدستوري قد أسدل الستار عن هذه الإشكالية الدستورية
.

 

 
طرحت القوانين التنظيمية المتعلقة بالجماعات الترابية إشكالية دستورية مفادها: أي مجلس من مجلسي البرلمان سيتداول بالأسبقية في القوانين التنظيمية المتعلقة بالجماعات الترابية؟ وحول هذه الاشكالية برز رأين مختلفين، الأولى يرى أن هاته القوانين التنظيمية يجب إيداعها بالأسبقية لدى مجلس المستشارين، بدعوى أن الفصل 78 من الدستور يقر بأن مشاريع القوانين المتعلقة بالجماعات الترابية وبالتنمية الجهوية وبالقضايا الجهوية، تودع بالأسبقية لدى مكتب مجلس المستشارين، وبالتالي لما كان مضمون القوانين التنظيمية المتحدث عنها يدخل في إطار الجماعات الترابية يجب من باب أولى إيداعها لدى مكتب مجلس المستشارين. في المقابل هناك رأي ثان يدافع عن فكرة ايداع هذه القوانين التنظيمية على مكتب مجلس النواب، بحجة أن الفصل 85 من الدستوري يقر بأن مشاريع ومقترحات القوانين التنظيمية يتداول فيها بالأسبقية لدى مجلس النواب، معزز موقفه بالقانون التنظيمي لانتخاب أعضاء مجالس الجماعات الترابية رقم 59.11 الذي أحيل على مجلس النواب بالأسبقية رغم أنه يندرج ضمن المواضيع المتعلقة بالجماعات الترابية، والذي عرض على المجلس الدستوري وقضى بدستورية من حيث الشكل، بمعنى أخر، أن المجلس الدستوري لم يعتبر إيداع رئيس الحكومة لهذا القانون التنظيمي بالأسبقية على مكتب مجلس النواب فيه مخالفة دستورية
.
وبعد عرض هذه القوانين التنظيمية الثلاثة، أثار المجلس الدستوري من جديد هذه الإشكالية، واعتبر أن ايداع هذه القوانين المتعلقة بالجماعات الترابية بالأسبقية لدى مكتب مجلس النواب مطابق للدستور، بمعنى أخر، أن المجلس الدستوري انسجم مع ما انتهى إليه في القرار رقم 821.11 المتعلق بالقانون التنظيمي لانتخاب أعضاء مجالس الجماعات الترابية السالف الذكر، الذي تم إيداعه لدى مكتب مجلس النواب بالأسبقية
.
غير أن تعليل المجلس الدستوري للنتيجة التي توصل إليها بخصوص قاعدة الأسبقية، يحمل في طياتها الكثير من الغموض واللبس، ترتبط أساس بالمبادرة التشريعية البرلمانية في ميدان القوانين التنظيمية وخاصة أعضاء مجلس المستشارين
.
وفي هذا الإطار ارتكن المجلس الدستوري لتبرير موقفه الرامي إلى أسبقية مكتب مجلس النواب التداول في مشاريع القوانين التنظيمية للجماعات الترابية، إلى الفصل 85 من الدستور الذي ينص على ! وبالتالي فإن إضافة المجلس الدستوري في الشق الثاني من تعليله عبارة « مجلس المستشارين» لا تنسجم تماما، بل تتعارض مع النص الذي استند إليه (الفصل 85 من الدستوري الذي يتحدث فقط عن أسبقية مجلس النواب التداول في مشاريع القوانين التنظيمية
).
وبالتالي، يستفاد من هذا الاستدلال، من جهة، أن أسبقية مكتب مجلس المستشارين الواردة في الفصل 78 من الدستور لا تشمل القوانين التنظيمية التي تندرج في الفصل 146، وبما أنها لا تندرج في هذا الفصل، فبمفهوم الموافقة أنها لا تندرج فيها أيضا القوانين التنظيمية الأخرى، ومن جهة ثانية، أن المبادرة التشريعية في مجال القوانين التنظيمية تقتصر فقط على الحكومة ومجلس النواب، والدليل على ذلك استدلال المجلس الدستوري بالفصل 85 الذي كما رأينا يتحدث فقط على مجلس النواب
.

 

 
بداية نشير إلى أنه يجب التمييز بين مسطرة التصويت على القوانين العادية والقوانين التنظيمية، فالأولى تخضع للفقرة الثانية من الفصل 84 من الدستور، إلا أنه يجب التمييز بينها بين القوانين العادية المتعلقة بالجماعات الترابية والمجالات ذات الصلة بالتنمية الجهوية والشؤون الاجتماعية التي يجب أن يتم التصويت النهائي عليها بالأغلبية المطلقة لأعضاء مجلس النواب الحاضرين، في حين القوانين العادية الأخرى، يتم التصويت النهائي عليها بالأغلبية النسبية من أعضاء مجلس النواب. أما الثانية، أي القوانين التنظيمية فهي تخضع فيما يرجع لمسألة المصادقة عليها نهائيا لمقتضيات الفصل 85، الذي بدوره ميز بين فئتين من القوانين التنظيمية، الأولى القوانين التنظيمية الخاصة بمجلس المستشارين أو الجماعات الترابية حيث تتم المصادقة عليها نهائيا بأغلبية أعضاء مجلس النواب، أما الثانية، أي القوانين التنظيمية الأخرى، فيتم المصادقة عليها نهائيا بالأغلبية المطلقة للأعضاء الحاضرين من مجلس النواب
.
وبالتالي يبدو من خلال قرارات المجلس الدستوري أن مجلس النواب تقيد بمقتضيات الفصل 85 فيما يخص المصادقة النهائية على القوانين التنظيمية المتعلقة بالجهات والعمالات والأقاليم، والجماعات
.
إذن، تلك كانت أهم الملاحظات التي استطعنا أن نبديها على قرارات المجلس الدستوري الصادر بشأن القوانين التنظيمي للجماعات الترابية وذلك كان على مستوى الشكل، أي إقرار هذه القوانين التنظيمية، وفيما يلي نمر إلى الإدلاء ببعض الملاحظات على مستوى مضمون هذه القرارات
.
 
ثانيا: على مستوى المضمون

 
يمكن تلخيص الملاحظات المتعلقة بمضمون قرارات المجلس الدستوري المتعلق بالقوانين التنظيمية في النقاط التالية
:

 

 
يلاحظ من خلال قرارات المجلس الدستوري المتعلقة بالجماعات الترابية، أنه أقر بدستورية مقتضيات المادة 6 الفقرة الأولى من القانون التنظيمي رقم 113.11 المتعلق بالجماعات، والمادة 7 الفقرة الأولى من القانون التنظيمي المتعلق بالعمالات والأقاليم رقم 112.11، والمادة 8 الفقرة الأولى من القانون التنظيمي للجهات رقم 111.14، التي تنص جميعها على أن رؤساء مجالسها ونوابهم وأجهزتها يكون عن طريق التصويت العلني، والمثير في هذا التصريح أن المجلس الدستوري قد عدل عن اجتهاده المتعلق بالتصويت على الأشخاص، حيث سبق له أن صرح في القرار رقم 938.14 المتعلق بالنظام الداخلي لمجلس المستشارين المحال عليه بتاريخ 22 ماي 2014 بعدم دستورية بعض مقتضيات هذا النظام الداخلي التي أوردت أنه بإمكان اللجان الدائمة المطالبة بإجراء تصويت سري على كل مقترح أو مشروع قانون، مستدلا بأن الفصل 68 من الدستور لئن كان يسمح لكل من مجلسي البرلمان أن يعقد جلسات سرية إلى جانب الجلسات العمومية، وكذلك يسمح للجان الدائمة عقد اجتماعات عمومية إلى جانب الاجتماعات السرية ( وهي الأصل)، فإنه هذا لا يعني أن التصويت على مشاريع ومقترحات القوانين أن يكون سريا، باستثناء حالات الانتخاب أو الحالات التي تهم الأشخاص، مما يعني بمفهوم الموافقة أن التصويت على أشخاص يكون دائما سريا وليس علنيا
.
بيد أن في الحالة التي نحن بصددها، سمح بإجراء تصويت علني لانتخاب رؤساء مجالس الجماعات الترابية ونوابهم وأجهزتها، كاستثناء من قاعدة التصويت السري المتعلقة بانتخاب الأشخاص، وبرر المجلس الدستوري موقفه هذا بتخليق الحياة السياسية وضمان الشفافية والالتزام الحزبي.
وبالتالي يبدو أن المجلس الدستوري استحضر بعض الممارسات التي كانت تشهدها انتخابات هذه المجالس في ظل التجارب السابقة التي كان التصويت فيها على تأليف هذه المجالس يكون بالتصويت السري، وبذلك يكون هذا الإجراء قد قطع الطريق على أولئك الذين يستهويهم التصويت على أشخاص ليس من نفس اللون السياسي، وكذلك فيه إشارة واضحة بأن زمن فبركة تأليف هذه المجالس في الضيعات وبعض المنتجعات قد ولى
.
 

 

 
نصت المادة 51 من القانون التنظيمي للجماعات والمادة 52 من القانون التنظيمي للعمالات والأقاليم والمادة 54 من القانون التنظيمي جميعها على أنه: طبقا لأحكام المادة 20 من القانون التنظيمي رقم 29.11 المتعلق بالأحزاب السياسية، «يجرد العضو المنتخب بمجلس الجماعة  الترابية الذي تخلى خلال مدة الانتداب عن الانتماء للحزب السياسي الذي ترشح باسمه من صفة العضوية في المجلس» وعلى أنه  »يعتبر عضو مجلس الجماعة الترابية من منظور هذا القانون التنظيمي في وضعية تخلي عن الحزب الذي ترشح بتزكية منه، إذا قرر هذا الحزب وضع حد لانتماء العضو المنتسب إليه، بعد استنفاد مساطر الطعن الحزبية والقضائية
«.
صرح المجلس الدستوري بدستورية الفقرة الأولى من هذه المواد التي تنص على »يعتبر عضو مجلس الجماعةالترتابية من منظور هذا القانون التنظيمي في وضعية تخلي عن الحزب الذي ترشح بتزكية منه، إذا قرر هذا الحزب وضع حد لانتماء العضو المنتسب إليه، بعد استنفاد مساطر الطعن الحزبية والقضائية
«.
يستفاد من هذه المواد أن المشرع التنظيمي لم يميز بين التجريد من العضوي الناجم عن التخلي ( فعل الإرادي ) عن الانتماء السياسي الذي ترشح باسمه للانتخابات و الإقالة من هذا الحزب أو الهيئة التي ينمتي إليه ( فعل ناجم عن تدخل إرادة ثانية)، ربما هذا الخلط أو عدم التمييز ناتج عن التأويل والتفسير الواسع للفصل 61 من الدستور وكذلك سوء فهم لاجتهاد المجلس الدستوري المتعلق بالمادة 20 من القانون التنظيمي للأحزاب السياسيةرقم 29.11.
وبالعودة إلى أحكام الفصل 61 من الدستوري نجدهاتتحدث فقط عن التجريد من العضوية بالنسبة لأعضاء مجلسي البرلمان الذين تخلو عن انتمائهم السياسي الذي ترشحوا باسمه للانتخابات، أو عن الفرق أو المجموعات البرلمانية التي ينتمون إليها، ومن جهة أخرى أن هذا الفصل يتحدث فقط عن التخلي من طرف العضو البرلماني ولم يذكر الإقالة أو الطرد أو شيء من هذا القبيل
.
غير أن المجلس الدستوري في قراره رقم 818.11 المتعلق بالقانون التنظيمي بالأحزاب السياسية سمح للمادة 20 من هذا القانون أن تشمل أولئك الذين يقعون تحت طائلة التجريد من العضوية، أعضاء مجالس الجماعات الترابية والغرف المهنية، مبررا ذلك بمبدأ الوفاء السياسي من قِـبل المنتخبين تجاه ناخبيهم من خلال الهيئات السياسية التي ترشحوا باسمها، وكذلك يجعل حرية المنتخب في تغيير انتمائه السياسي مقيدة بحقوق الناخبين وحقوق الهيئات السياسية التي رشحته لمهام انتدابية، في نطاق تعاقد معنوي بين الطرفين
.
 
وعليه، يتضح من الفصل 61 وقرار المجلس الدستوري أعلاه، أنهما لم يشيرا إلى مفهوم الإقالة التي قد يتعرض لها العضو المنتدب في إحدى هذه المجالس أو أجهزته، وإنما اقتصرا فقط عن التخلي من طرف العضو عن انتمائه السياسي، وهي الحالة الوحيدة التي يطبق على التجريد من العضوية في المجلس أو الهيئة التي كان ينتمي إليها
.
وبذلك يكون المجلس الدستوري قد حالفه الصواب عندما أبطل الفقرة الثانية من هاته المواد التي كانت تنص على »يعتبر عضو مجلس الجماعة الترابية من منظور هذا القانون التنظيمي في وضعية تخلي عن الحزب الذي ترشح بتزكية منه، إذا قرر هذا الحزب وضع حد لانتماء العضو المنتسب إليه، بعد استنفاد مساطر الطعن الحزبية والقضائية
«،
وبالتالي، يكون ما انتهي إليه المجلس الدستوري بخصوص الفقرة الثانية من هذه المواد، يروم حماية المنتخب الذي فاز في الانتخابات لأداء مهامه بعيدا عن الضغوطات الحزبية، لأن هذه الفقرة كانت ترمي إلى تقييد العضو المنتخب واستبعاده كلما تبين للحزب الذي ينتمي إليه أنه غير مرغوب فيه لدواعي معينة، وكذلك ترهن مصيره في يد الحزب، ضرب عرض الحائط مصداقية الانتخابات، وإرادة المواطنين الذين صوتوا عليه
.
 

 

 
نص البند الأخير من المادة 121 من القانون التنظيمي رقم 111.14 المتعلق بالجهات على أن «: "أن تكون الجمعية متوفرة على فروع قانونية في كل أقاليم الجهة».
وصرح المجلس الدستوري بعدم دستورية هذا البند، لكون هذا الشرط يروم الحد  139 من الدستور، قصد تقديم عرائض إلى مجلس الجهة لمطالبته بإدراج نقطة تدخل في اختصاصه ضمن جدول أعماله
.
ويبدو أن هذا التصريح يحمل رسالة واضحة إلى الجهات المعنية بإعداد القوانين التنظيمية المتعلق بالملتمسات التشريعية المنصوص عليها في الفصل 14 من الدستور والقانون التنظيمي المتعلق بتقديم العرائض المنصوص عليه في الفصل 15 من الدستور، مفادها أن ممارسة المواطنات أو المواطنين سواء بشكل فرادى أو في إطار جمعيات، لحقهم الدستوري المتمثل في تقديم الملتمسات التشريعية أو العرائض، يتعين أن يكون مقيد بأقل القيود وكذلك يجب أن تكون هذه القيود قائمة على مبررات قانونية معقولة
.
إذن كانت هذه بعض الملاحظات التي سجلناها عن القرارات التي أصدرها المجلس الدستوري حول القوانين التنظيمية المتعلقة بالجماعات الترابية، والتي لمسنا من خلالها بعض الإشكاليات الدستورية التي كانت مطروحة قبل عرضها على المجلس الدستوري، لاسيما فيما يتعلق بإجراءات وشروط إقرار هذه القوانين التنظيمية.