الدور الوقائي للتظلم الإداري في حل المنازعات الإدارية قبل اللجوء للقضاء الإداري

 
     لعل من أقوى الضمانات النظامية وأفضل الضوابط التنظيمية لترسيخ مبدأ المشروعية وتوطيد سيادة القانون، هو ما استحدثته الدول المعاصرة من وسائل رقابية متعددة جاءت في صلب دساتيرها وتشريعاتها المختلفة، ومنها الرقابة الدستورية، والرقابة القضائية، والرقابة الإدارية على جميع سلطات الدولة وأجهزتها المختلفة لتحقيق العدالة المنشودة للكافة، ويعد التظلم الإداري أحد صور هذه الضوابط الشرعية والضمانات النظامية باعتباره الوسيلة التي منحها المشرع لذوي الشأن للاعتراض على قرارات الإدارة المعيبة التي تمس حقوقهم ومراكزهم النظامية المشروعية وتنتقص من حقوقهم المكتسبة  أو تؤثر في مراكزهم النظامية المستحقة لهم، وطلب إلغاء أو سحب أو تعديل هذه القرارات الإدارية بما يتفق مع الأحكام النظامية السارية أو الاجتهادات القضائية المستقرة أو الأعراف الإدارية السائدة وصولا إلى تحقيق العدالة الإدارية المنشودة،  وفي ظل وجود الدولة النظامية التي تسود فيها اعتبارات النظام، كان لابد من وضع قواعد نظامية تحمي حقوق الأفراد وتصون مصالحهم تجاه تجاوزات الجهات الإدارية ًبحقهم، ونظرا لتزايد نسبة تلك التجاوزات من قبل السلطات الإدارية تجاه الموظفين المنسوبين إليها، وما استتبعه من كثرة القضايا المرفوعة ضد هذه السلطات أمام القضاء الإداري، جاءت فكرة التظلم الإداري كوسيلة نظامية استباقية منحها المنظم للأفراد ا كسبيل ودي لحل المنازعات القائمة بين الموظفين والإدارة في مراحلها الأولى بعيدا  عن تدخل القضاء في ذلك.[1]

   من المبادئئ المستقرة في نطاق القانون الإداري أن المصلحة العامة تتفوَّق على المصالح الخاصة، وعلى هذا الأساس تقوم الإدارة العامة، في معرض تسييرها للمرافق العامة، باتخاذ قرارات إدارية هي سبيلها لوضع المصلحة العامة في حيّز التطبيق الفعلي، هذه القرارات تضع في الحسبان أولاً وأخيراً وجوب سير المرافق العامة بانتظام واطّراد، فضلاً على أن ضرورة استمرارية المرفق العام في أداء الخدمة   مع تغطيته للتراب الوطني، [2]  هذه نقطة بالغة الأهمية على أن ما تتخذه الإدارة العامة من قرارات قد يمس من قريب أو بعيد حقوق الأفراد أو يخالف مبدأ الشرعية وعلاجاً لهذا الأمر أوجد المشرع للمتضرر مسلكاً ألزمه، بادئ ذي بدء، اللجوء إليه قبل اللجوء إلى القضاء، وهو «التظلم الإداري» الذي بموجبه يطلب المتضرر من الجهة التي أصدرت القرار، أن تَعدِل عنه، فإن هي أبت ذلك يبقَ باب القضاء «المرجع الأصيل» مفتوحاً أمامه.[3]

وتتجلى أهمية التظلم الإداري على عدة مستويات يمكن حصرها كشكل التالي:
 

• أهمية التظلم الإداري بالنسبة للإدارة: يتعين على الإدارة العامة أن تدقق بشكل جدي في التظلمات الإدارية المقدمة إليها، وتفحصها فحص متزن حتى تستطيع أن تجني مزايا التظلم الإداري، والتي تتمثل في أن يسمح التظلم الإداري بمراقبة مشروعية أعمالها واكتشاف أوجـه الخلـل والقصـور في قراراتهـا الإداريـة، وممارسـة المـوظفين لاختصاصـاتهم، وبالتـالي يعطـي الإدارة فرصة لمعالجة العيوب التي اعترت قراراتها الإدارية، مما ينعكس إيجابـا علـى سـير المرافق العمومية، قــد يــدفع الــتظلم الإداري بــالإدارة إلــى إلغــاء قرارهــا أو ســحبه أو تعديلــه لعــدم مشروعيته، وهو ما لا يمكن القيام به عن طريق الطعن القضائي الذي يقتصر دوره في الأصل على رقابة المشروعية، إن صــدور القــرار الإداري المعيــب لا يعنــي بالضــرورة أن الإدارة المعنيــة قصــدت وجود هذا العيب ورمت إلى تحقيقه، بل قـد يكـون صـدوره نتيجـة خطـأ أو سـهو في، وحتـى لـو افترضـنا أن مصـدر القـرار أراد هـذه  تطبيق نصـوص القـانون وأحكامـه النتيجة عن علم ومعرفة، فالتظلم يرفـع حقيقـة الأمـر إلـى السـلطة الرئاسـية لمصـدر القرار التي تملك تعديل قراراته أو إلغاءهـا، أو سـحبها، إذا اقتنعـت بمشـروعية هـذا التظلم وصحة أسبابه، وبهذا يتم فض النزاع بشكل ودي، كما أن التظلم  يخلق نوع من التفاهم بين الإدارة وذوي الشأن بعيدا عن سـاحات القضـاء، كما يعزز من نزاهة الإدارة العامة في نفوس المتعـاملين معهـا، حيـث تـزداد ثقـتهم بهـا إذا مـا راعـت في الـتظلم الإداري  الحياد والنزاهـة بعيـدا عـن التعصـب والهـوى.[4] 
• أهمية التظلم الإداري بالنسبة للأفراد: تقوم على جانبين مهمين، أولهما أنه يحقق للأفراد ما يحققه الطعن القضائي، وبخاصة فيما لو استجابت الإدارة له، وبالتالي تجنب الأفراد إجراءات التقاضي المعقدة والطويلة، وبأسرع وقت ممكن، وثانيهما أنه إجراء مرن وسهل لا يتطلب شكليات معينة كشرط الميعاد، والشروط الشكلية الأخرى كما لا يكلف مالية باهظة.[5]
• أهمية التظلم الإداري بالنسبة للقضاء : من شأنه أن يحسم المنازعة الإدارية في مهدها، من خلال تلقي جهة الإدارة المعنية للطعون أو التظلمات الإدارية والفصل فيها أن يقلل من عدد الدعاوي الإدارية والطعون القضائية، مما يخفف العبء من على كاهل القضاء ويحقق العدالة من أقرب طريق.[6]

وعليه وتكريسا لما سبق فإن أهمية الموضوع تتمثل من ناحيتين:
 

• الأهمية النظرية: تكمن في الإطار المفاهيمي والقانوني المؤطر للتظلم الإداري.
• الأهمية العملية: تكمن في تطبيقات التظلم الإداري على أرض الواقع وأثره كحل استباقي لفض المنازعات الإدارية وديا.

• ماذا يقصد بالتظلم الإداري؟
• ماهي أنواعه؟
• ما هو النظام القانوني للتظلم الإداري وماهي تطبيقاته في المغرب؟
•  وكيف تتعامل الإدارة معه وما موقف القضاء الادري من التظلم الإداري؟
• وماذا عن فعالية هذه الالية؟
• وما هو نطاق التظلم الإداري وأثره في حل المنازعات الإدارية وديا؟
• وماهوا أثره التظلم في حل المنازعات الإدارية؟
• هل يأخذ المغرب بالتظلم الاختياري او إجباري؟

المبحث الأول: مفهوم التظلم الإداري ونطاقه.


       مما لا شك فيه ان التظلم الإداري يعتبر من الوسائل الودية لفض المنازعات قبل اللجوء للقضاء الإداري، لدلك لابد من الوقوف على مضمون هده الوسيلة، وكدا نطاقها.

المطلب الأول: مضمون ومفهوم التظلم.

        لقد تعددت محاولات شرح الأنظمة القانونية الإدارية لمفهوم التظلم الإداري، فقد عرفه البعض بأنه: (إجراء وجوبي يجب إتباعه قبل إقامة الدعوى بالطعن القضائيو بأنه ذلك الإجراء الموجه إلى مؤسسة إدارية نشيطة وينظر في الأعمال الإدارية وفق لاختصاصات إدارية، وهذا التظلم يفترض وجود نزاع قائم بين الإدارة وشخص ما)، وعرفه البعض بأنه (طريقة من الطرق أو وسيلة من الوسائل القانونية التي تسمح باستصدار قرار اداري متفق مع القانون)، وعرفه البعض الأخر بأنه (تقدم صاحب المصلحة إلى مصدر القرار أو رئيسه بطلب لسحب أو تعديل القرار).[7]
إن القاعدة العامة للتظلم الإداري هي أنه اختياري، أي أن لصاحب الشأن مطلق الحرية في اللجوء أو عدم اللجوء إليه، فله من حيث المبدأ أن يتظلم إلى الجهة الإدارية المختصة قبل رفع دعواه تجنباً لمشقة التقاضي وطول مدته، لكن المشرِّع قد يلزم المعني  في بعض الأحيان بأن يلجأ أولاً إلى التظلم الإداري قبل أن يطرق باب القضاء،  والتظلم الإداري ( LeRecours administratif ) هو عرض الفرد ظلامته على الإدارة متخذة القرار الإداري أو الجهة الرئاسية لها طالباً منها إنصافه عن طريق إعادة النظر في القرار الإداري الذي اتخذته لعيب المشروعية.
وينقسم التظلم إلى قسمين:
 

•  التظلم الوجوبي: أي الإلزامي الذي يوجب على الشخص المتضرر من القرار الإداري التقدم بتظلم إداري أمام الجهة الإدارية المختصة في المدة المحددة في القانون، وهي مدة 60 يوماً من النشر القرار أو التبليغ أو العلم اليقيني[8]، وذلك قبل رفع الدعوى أمام القضاء وهذا يكون في مجال دعاوى الإلغاء، وفي حال رفع الدعوى أمام القضاء مباشرة من دون تظلم إداري فإن الدعوى ترد شكلاً لأن التظلم في مثل هذه الدعوى يُعد إلزامياً.
• التظلم الاختياري: يُعد التظلم في دعاوى التسوية اختيارياً، إذ تمتد فيها المواعيد إلى مدد تقادم الحق المدعى به أو سقوطه، وهذا يعني أن التظلم أمام الجهة الإدارية المختصة في مجال دعاوى القضاء الشامل قبل اللجوء إلى القضاء ليس إجبارياً، وبالنتيجة يستطيع الفرد التظلم إن أراد، أو رفع الدعوى مباشرة أمام القضاء المختص، وهذا مرهون بإرادة الشخص صاحب العلاقة.

والجدير بالذكر يشترط في التظلم شكل خاص، فلا تشترط فيه الكتابة، ومن الممكن التظلم بعريضة عادية أو بإنذار على يد محضر، إضافة إلى أن البرقية المتضمنة بيان القرار المطعون فيه وأوجه الطعن الموجهة إليه تُعد تظلماً يؤدي الغرض المطلوب، ولكن يتوجب على المتظلم أن يتظلم باسمه الخاص مباشرة أو عن طريق نائب له الصفة القانونية في تقديمه، كالمحامي مثلاً، كما يشترط أيضاً أن ينصب التظلم على قرار معَّين، وبعبارة أخرى ألا يكون مجهولاً، فعدم الإشارة في عريضة التظلم إلى قرار معَّين يعني عدم وجود تظلم إداري بالمعنى القانوني الدقيق للكلمة[9].
وبالرجوع الى قانون المسطرة المدنية والقانون 41/90 المحدث للمحاكم الإدارية فالمقصود بالتظلم الإداري هو نوع من الطعون أي تظلم استعطافي الدي يقابله في التشريع الفرنسي الطعن الاستعطافي Recours gracieux يوجه إلى الإدارة مصدرة القرار، وطعن إداري تسلسلي Recours hiérarchique يوجه إلى السلطة التي يخضع لها من اتخذ القرار على أنه في القانون رقم 41/90 تم الخلط بين التظلم الإداري وبين التظلم الإداري التسلسلي، تم شكايات أخرى تم التنصيص عليها في نصوص القانون الخاص وتظلمات إدارية إجبارية مسبقة في القانون الضريبي تحت مصطلح مطلبات وغيرها.....إلخ.[10]

المطلب الثاني: نطاق التظلم.

    نصت الفقرة الثانية من الفصل 360 من قانون المسطرة المدنية على أنه (......يمكن للمعنيين بالأمر قبل انصرام الاجل المحدد للطعن النزاعي، أن يرفعوا تظلما استعطافيا إلى السلطة التي أصدرت المقرر او إداريا إلى جهة الإدارة إلى التي تعلوها مباشرة، ويمكن في هده الحالة تقديم الطلب على محكمة النقض بصفة صحيحة خلال60  يوما، ابتداءا من تبليغ مقرر الرفض الصريح وكليا أو جزئيا للطعن الإداري الاولي...).[11]
فالتظلم  يعنى به هناك قراراً إدارياً معيباً أو على الأقل غير ملائم في نظر الشخص المتضرر من هذا القرار، وهذا يستوجب أن ينصب التظلم على قرار إداري معَّين، وأن يكون قائماً على سبب يدل على ما ورد في موضوعه ويُمكّن الإدارة المختصة من استقصاء عناصر المنازعة على نحو يُمكِّنها من فحصه، ويُلاحظ أن ميعاد الطعن بالقرار الإداري لا يبدأ في السريان إلا من تاريخ النشر إذا كان عاماً أو من تاريخ التبليغ إذا كان فردياً، بالإضافة إلى العلم اليقيني للمتظلم إذا ثبت بأنه كان على علم شامل بمحتويات القرار، لأن العلم اليقيني هنا يقوم مقام الإعلان لصاحب الشأن، وهذا يعني بأنه يتوجب على المتظلم أن يُضَّمن تظلمه عبارات واضحة محددة للأسباب التي دعته إلى التظلم من قرار إداري معيب معَّين، وإلا فإن للإدارة أن ترفض أي تظلم يتضمن عبارات عامة ولا ينصب على قرار معيَّن لأنه يُنبئ بجهالة رافع التظلم ومن ثمّ يكون هذا التظلم غير منتج لآثاره القانونية.
والجدير بالذكر أنه يجب أن يتضمن التظلم اسم المتظلم ووظيفته وعنوانه وتاريخ صدور القرار المتظلَّم منه بالإضافة إلى الأسباب التي بُني عليها التظلم وتاريخ نشره وإعلانه إلى المتظلم وموضوع القرار المُتظَّلم منه، ثم يرفق المتظلم جميع الوثائق التي تدعم وجهة نظره، ويرسل التظلم إلى الجهة التي أصدرت القرار لتبدي رأيها فيه، وقد اشترط القانون أن يكون قرار الإدارة الرافض للتظلم معلَّلاً حتى يسهل على الطاعن والقضاء مراقبة مشروعية القرار ويكون ذلك في حدود 60  يوماُ من تاريخ تقديم التظلم، وفي حال عدم الرد في المدة المحددة قانوناً يعد هذا قراراً ضمنياً بالرفض يحق بعده لصاحب الشأن أن يقدم دعوى يطالب فيها بإلغاء هذا القرار أمام القضاء الإداري.[12]

المبحث الثاني: الالتزام القانوني للتظلم وأثره على المنازعات الادارية.

     يمكن القول إن التظلم الإداري يعتبر وسيلة إدارية ودية لحل المنازعات دون اللجوء للقضاء الإداري، لذا نجد المشرع المغري نظمه بموجب قانون المسطرة المدنية بصفة اختيارية الا أنه جعل بعض القوانين تأكد على إجبارية التظلم قبل اللجوء للقضاء الادري ونخض الذكر على سبيل المثال لا الحصر المنازعات الضريبة.

 المطلب الأول: الالتزام القانوني للتظلّم.

     فالتظلم الإداري من حيث مدى الالتزام القانوني ينقسم إلى تظلم اختياري، إضافة إلى تظلم وجوبي يفرضه المشرع على بعض القرارات الإدارية بمعنى وجوب التظلم منها قبل اللجوء إلى القضاء.

• التظلم الاختياري: يتقدم به المتضرر من القرار إلى الجهة مصدرة القرار، أو الجهة الأعلى منها، دون اشتراط من المشرع خلال مدة الستين يومًا التالية لعلمه بالقرار الإداري والأصل في التظلم أنه اختياري لصاحب الشأن إما أن يقدم عليه أو لا، فالتشريع المغربي  يؤكد على أن التظلم سواءٌ أكان تظلمًا استعطافيًا أو رئاسيًا قبل سلوك طريق التظلم القضائي، وهو مسألة اختيارية غير ملزمة من الفصل (360)، الفقرة (2) من قانون المسطرة المدنية، بحيث يجوز للمعني بالأمر أن يلجأ إلى الطعن القضائي مباشرة دون أن يسلك طريق التظلم الإداري، أما إذا اختار طريق التظلم الإداري قبل التظلم القضائي وجب عليه احترام المسطرة الواجبة الإتباع[13].

     وقد عمل المشروع المغربي خيرًا في جعل التظلم الإداري سواءٌ الاستعطافي منه أو الرئاسي اختياريًا باستثناء بعض الحالات التي تقضي فيها بعض النصوص التنظيمية بالالتزام بمسطرة خصوصية للطعن الإداري، على خلاف ما يجري عليه الوضع قبل تعديل قانون المسطرة المدنية بظهير1974، لأن وجود الرقابة القضائية كأساس إلى جانب الرقابة الإدارية قد لا تفي بالغرض المرجو من ضمان مبدأ المشروعية وذلك لرغبتها أو لمصلحة معينة في التحرر من قيود تلك المشروعية، أو لرفض جهة معينة الاعتراف بالخطأ لسبب ما، وقد تجاريها الجهة الأعلى منها في ذلك، ولنفرض أننا استبعدنا هذه المواقف فإن المنطق نفسه يرفض ترك النزاع بين الإدارة والأفراد بيد الإدارة لتفصل فيه بنفسها، فهذا الأمر لا يبث بل يوحي بالثقة في نفوس الأفراد، لأن من مقتضيات العدالة ألا يكون الحكم خصمًا في النزاع لذلك فإن الرقابة القضائية لها أهميتها في هذا المجال[14].

• التظلم الوجوبي: وفي المغرب وإن أخذ المشرع بالتظلّم الاختياري إلا أن الفصل (360) من قانون المسطرة المدنية[15] والمادة (23) من القانون رقم (41.90)[16] ترتب أثر سلبي في عدم قبول الدعوى في حالة عدم تقديم التظلم الإداري السابق، والتظلم الوجوبي يفرض على المتضرر من القرار الإداري أو الإجراء تقديمه إلى جهة الإدارة قبل إقامة دعواه كإجراء شكلي جوهري لعدم ممارسة تظلم وجوبي، وينبغي مراعاة تقديمه قبل ممارسة الطعن القضائي.

     وقد رتب المشرع  المغربي عن عدم تقديم التظلم الإداري، عدم قبول الدعوى شكلاً إلى الجهة الإدارية التي حددها القانون، وفي هذا للمحكمة الإدارية بالرباط تنص عليه مقتضيات المادة (23) من القانون رقم (41.90) المحدثة بموجبه المحاكم الإدارية، فإن طلبات إلغاء القرارات الصادرة عن السلطات الإدارية بسبب تجاوز السلطة يجب أن تقدم داخل أجل ستين يومًا يبتدئ من نشر أو تبليغ القرار المطلوب إلغاؤه إلى المعني بالأمر، ويجوز للمعنيين بالأمر أن يقدموا قبل انقضاء الأجل المذكور، تظلمًا من القرار إلى مصدره أو إلى رئيسه، وفي هذه الصورة يمكن رفع طلب الإلغاء إلى المحكمة الإدارية، داخل أجل ستين يومًا يبتدئ من تبليغ القرار الصادر صراحة برفض التظلم الإداري آليًا أو جزئيًا، وإذا التزمت السلطة الإدارية المرفوع إليها التظلم الصمت في شأنه طوال ستين يومًا اعتبر سكوتها عنه بمثابة رفض له، وللمعني بالأمر أن يطعن في ذلك أمام المحكمة الإدارية داخل أجل ستين يومًا يبتدئ من انقضاء مدة الستين يومًا المشار إليها أعلاه…”،حيث يستفاد من ذلك أن الطاعن قد علم بمحتويات القرار المطعون فيه علمًا تامًا وتبين مركزه القانوني منه، مما يجعل من التبليغ المنجز على هذا النحو تبليغًا صحيحًا على خلاف ما تمسك به في مذكرته التعقيبية، وبالتالي كان يجب عليه تقديم طعنه أمام هذه المحكمة قبل انصرام أجل ستون يومًا على ذلك التبليغ أي قـبل 14 سبتمبر 2003، طالما أنه لم يتم قطع أجل الطعن بتوجيه تظلم من القرار إلى الإدارة المطلوبة في الطعن، إلا أنه بالرجوع إلى مقال الدعوى يتضح أنه لم يقدم إلى هذه المحكمة إلا بتاريخ 14 نوفمبر 2003 أي خارج أجل 60 يومًا المنصوص عليه في المادة (23)،  وحيث إنه تبعًا لما لذلك، يكون تقديم الطلب والحالة هذه، قد جاء خارج الأجل القانوني، ويتعين بالتالي الحكم بعدم قبوله لهذه العلة[17].
      لذا؛ يمكن القول أن التظلم (الطعن) الإداري في المغرب ليس اختياريًا كليًا، إذ يمكن أن يكون إجباريًا، كما أكد ذلك المقطع الرابع من الفصل (360) من المسطرة المدنية لسنة 1974 والذي أكد هو الآخر ما كان ينص عليه المقطع الرابع من الفصل (14)  ( … إذا كانت النصوص التنظيمية الجاري بها العمل تنص على مسطرة خصوصية للطعن الإداري، فإن طلب الإلغاء لا يقبل إلا بعد اتباع المسطرة المذكورة…)، وتبعًا لذلك لا يمكن التوجه بدعوى الجماعات الترابية أو المجالس أو العمالات والأقاليم قبل رفع مذكرة أولية إلى وزير الداخلية أو إلى السلطة التي فوض إليها ذلك، كما نص على ذلك الفصل (43) من ظهير 30 سبتمبر 1976 الخاص بالتنظيم الجماعي والفصل (17) من ظهير سبتمبر 1963 الخاص بالعمالات والأقاليم ومجالسها، وهو ما صدر عن المجلس الأعلى في قضية مزيان بوشتى ضد وزير الداخلية،  لا يقبل الطعن في قرارات البلدية التي يطالب الطاعن بحمل الأنقاض الناتجة عن بقايا الهدم الذي كان موضوع القرار البلدي رقم (105)، وذلك حتى تتمكن البلدية من إنجاز عملها المتعلق بفتح الخط الرابط بين شارع النصر وشارع (2) من تجزئة “كايمو”، وذلك خلال أجل لا يتعدى خمسة أيام على أنه لم يقم بالمطلوب قامت به البلدية مقامه على نفقته لأن الطاعن لم يوجه رسالة إلى وزير الداخلية[18]^.

المطلب الثاني: أثر التظلم الإداري في المنازعات الادارية.

يترتب على تقديم التظلم إلى الإدارة المختصة قبل رفع الدعوى الآثار الآتية:

• قطع ميعاد رفع دعوى الإلغاء وميعاد التقادم، وفي هذه الحالة يمكن للإدارة بعد دراسة التظلم أن تقوم بسحب أو إلغاء أو تعديل القرار المتظلم منه ومن ثمّ لا توجد ضرورة لرفع الدعوى القضائية، ولا ينطبق ذلك إلا على دعوى الإلغاء فقط، ويلاحظ هنا أن التظلم يجب أن يقدم إلى الإدارة المختصة تحت طائلة عدم إنتاجه لأي أثر من آثاره.
• اشتراط التظلم لقبول الدعوى إذا كان وجوبياً.
• إثبات علم المدعي بالقرار المطعون فيه أو بالوقائع التي تقوم عليها الدعوى، كالفعل الضار الموجب للمسؤولية وفاعله.
•  إثبات تعدي الإدارة ومسلكها حيال المتظلم.[19]

      وصفوة القول: فالتظلم الإداري  يعد طريق يلجئ إليه الشخص المتضرر من صدور قرار إداري يؤثر في مركزه القانوني، ويخــتلط الــتظلّم بمفهومــه مــع كثيــر مــن المصــطلحات الأخــرى مثل الالتماس، والدعوى الإدارية والطلبات، والصلح،  حيث أنَّ تحديـــد مفهـــوم الـــتظلم وتمييـــزه عـــن غيره من المفاهيم التـي يقـدمها الأفـراد للجهات الإداريـة، ويفترض فيه وجود عمل إداري يخاصم صاحب الشأن مشروعيته وملاءمته، وبهذا لا تعد الاعتراضات أو التظلمات المقدمة في ظل غياب النص القانوني أو العمل الإداري المحدد حصرًا بأنها تظلّمًا إداريًا، وتتنوع التظلمات الإدارية ما بين الجهة التي يقدم لها، أو القوة الالزامية للتظلم[20].
 ومن جهة ثانية يجب على الإدارة والمرافق العمومية تفهم أن التظلم الإداري هو آلية تخصها وهي معزولة عن الطعن القضائي، وأن الإدارة لا تنتج قرارات وعقودا فقط بل تنتج أيضا عدالة إدارية، وثقـافة وتقاليد إدارية، ومن أهمها الإنصات لتظلمات المرتفقين، والجواب عنها فهو مصدر قوة لإدارة وليس مصدر ضعف، كما أن هناك حاجة ملحة لقانون إطار يؤطر ويضبط العالقة بين المواطن والإدارة ويحد من السلطة التقديرية لإدارة ويملأ الفراغ في هذا المجال، إذ لا يمكن أن تشتغل الإدارة بدون دليل قانوني، أو تشتغل كل إدارة حسب تأويلها للقانون أو مذكرات ونشرات داخلية.[21]