تأملات حول فصل السلط في الدستور المغربي الجديد ل2011 ـ الجزء الاول

شكل تبلور دستور 2011،انعطافة حاسمة في مسار "النموذج المغربي للإصلاح"[i]، اصلاح قوامه تكريس الطابع التعددي للهوية المغربية ،وترسيخ دولة الحق و المؤسسات و الحريات ،واستقلال القضاء وتوطيدمبدإ فصل السلط و توازنها ،من خلال برلمان منبثق من انتخابات حرة ونزيهة ،وتدعيم اختصاصاته التمثيلية و الرقابية من خلال تكريس تعيين رئيس الحكومة من الحزب المتصدر لانتخابات مجلس النواب وتقوية مؤسسة رئيس الحكومة كرئيس لسلطة تنفيذية فعلية.

نقرأ في الفقرة الثانية من الفصل الأول من الدستور ما يلي: »يقوم النظام الدستوري للمملكة على أساس الفصل المرن للسلط مع توازنها وتعاونها، والديمقراطية المواطنة والتشاركية وعلى مبدأ الحكامة الجيدة وربط المسؤولية بالمحاسبة» فالهدف هنا هو الفصل بين السلط، وهو مبني على المرونة، والتوازن والتعاون والمشاركة، فكيف يتجلى ذلك؟

يستهل المشرع الدستوري الباب المتعلق بالملكية في الوثيقة الدستورية ،بفصل ذو حمولة دينية في التاريخ الدستوري المغربي ،فلاشك أن الفصلين 41 و42 من الدستور الجديد، قد أزالا الإشكال الذي كان مطروحا بمقتضى الفصل 19 من دستور 1996خاصة من حيث قابليته للتأويلات والتفسيرات المتضاربة لمضمونه، فالفصلان المذكوران ميزا بين صلاحيات الملك أمير المؤمنين[ii]، ورئيس المجلس العلمي الأعلى وصلاحياته كرئيس للدولة, التي وصفها الخطاب الملكي لتقديم مشروع الدستور بتاريخ 2011-06-17 بأنها مهام سيادية وضمانيه وتحكيمية.

فبالإضافة الى صلاحيات جلالة الملك، تنص الفقرة الأولى من الفصل 89 على حق الحكومة في ممارسة السلطة التنفيذية وهو ما لم يكن منصوصا عليه في دستور 1996، هذا بالاضافة الى اعطاء صفة رئاسية للمسؤول عن السلطة الحكومية .

كما أولى الدستور الجديد لمؤسسة البرلمان باعتباره أعلى سلطة تشريعية ،أهمية خاصة في التنظيم المؤسساتي للدولة المغربية ،حيث يعتبره المشرع الدستوري مختصا –حسب الأصل- بجميع ممارسات السلطة التشريعية ،وبذلك يكون التعديل قد يسر الحديث عن فصل السلط وآليات ممارستها.

أولا: صلاحيات الملك الدستورية

تعتبر الملكية احدى الركائز الأساسية للنظام السياسي المغربي [iii] اذ تحضىبمكانة محورية في النسيج التاريخي و الاجتماعي و السياسي ،وهذا ما يفسر ديمومتها و استمرارها كمؤسسة فاعلة متميزة عن مثيلاتها منالملكيات أو الأشكال الشبيهة بها على الصعيد العربي الاسلامي[iv] .وتأسيسا على ذلك تحتل المؤسسة الملكية مكانة أساسية في النظام الدستوري المغربي ،بحكم وجودها على رأس المؤسسات الدستورية ،وامتلاكها لصلاحيات دستورية تمكنها من لعب دور محوري .

فبالإضافة الى ما نص عليه الفصلان، 41 و42 من صلاحيات دينية خاصة بإمارة المؤمنين، ورئاسة المجلس العلمي، ومن أنه هو الممثل الأسمى ورمز وحدة الأمة، والضامن لدوام الدولة واستمرارها، والحكم الأسمى بين مؤسساتها الساهر على احترام الدستور، وحسن سير المؤسسات الدستورية، وصيانة الاختيار الديمقراطي، وحقوق وحريات المواطنين والمواطنات والجماعات، واحترام التعهدات الدولية، وضمان استقلال البلاد وحوزتها، فإن الفصول من 47 إلى 57 نصت على الصلاحيات التالية: تعيين رئيس الحكومة وأعضائها - إعفاء عضو أو أكثر منها - رئاسة المجلس الوزاري - الأمر بتنفيذ القانون, الموافقة على تعيين القضاة - حل مجلسي البرلمان أو أحدهما - مخاطبة الأمة والبرلمان - قيادة المجلس الأعلى للقوات المسلحة الملكية - التعيين في الوظائف العسكرية - اعتماد سفراء الدول الأجنبية والمنظمات الدولية ويعتمد لديه سفراؤها - التوقع على المعاهدات والمصادقة عليها - حق العفو - إشهار الحرب بالاضافة الى تعيين أعضاء المحكمة الدستورية (الفصل 130 ) رئاسة المجلس الأعلى للسلطة القضائية (الفصل 115) - طلب قراءة جديدة لكل مشروع أو مقترح قانون من كلا مجلسي البرلمان (الفصل 95) مراجعة الدستور (الفصل 172) - حالة الاستثناء (الفصل 59) افتتاح الدورات التشريعية (الفصل 65)
ومن بين هذه الصلاحيات ما يتطلب اتخاذ اجراءات، ومنها ما يمكن تفويضه.

*فالأمر بتنفيذ القانون محدد في أجل 30 يوما الموالية لإحالته على الحكومة (الفصل 50)
* حل البرلمان أو أحد مجلسيه يتطلب استشارة رئيس المحكمة الدستورية وإخبار رئيسي مجلسي البرلمان وتوجيه خطاب الي الأمة (الفصل 96)
* انتخاب البرلمان أو المجلس الجديد يجب أن يكون في ظرف شهرين على الأكثر بعد تاريخ الحل (الفصل 97) مع عدم إمكانية حل المجلس الجديد الا بعد مضي سنة على انتخابه ما عدا في حالة تعذر توفر أغلبية حكومية داخل مجلس النواب الجديد.

* المصادقة على المعاهدات المشار إليها في الفصل 55 من الفقرة الثانية، تتطلب الموافقة عليها بقانون، والفقرة 4 منه ربطت المصادقة بمراجعة الدستور اذا صرحت المحكمة الدستورية بوجود بند يخالف الدستور اثر إحالة الاتفاقية عليها من طرف الملك أو من رئيسي المجلسين، أو من سدس أعضاء مجلس النواب، أو ربع أعضاء مجلس المستشارين.

- إعلان حالة الاستثناء، تكون بعد استشارة كل من رئيس الحكومة، ورئيسي المجلسين ورئيس المحكمة الدستورية، وتوجيه خطاب الى الأمة، ولا يترتب عنها حل البرلمان، مع ضمان الحريات والحقوق الأساسية المنصوص عليها في الدستور.

من جهة أخرى يمكن للملك أن يفوض لغيره صلاحيات التعيين في الوظائف العسكرية (الفصل 53) أو التفويض لرئيس الحكومة رئاسة المجلس الأعلى للأمن (ف54)، أو رئاسة المجلس الوزاري (الفصل 48) على أساس جدول أعمال محدد في كلتا الحالتين.

ويمارس الملك سلطاته الدستورية بمقتضى ظهائر، توقع بالعطف من طرف رئيس الحكومة ماعدا الظهائر المتعلقة ب:

- تحديد اختصاصات وتأليف المجلس العلمي الأعلى وكيفيات سيره (الفصل 41)
- رئاسة مجلس الوصاية وتركيبته (الفقرة 2 من الفصل 44)
- تعيين الحكومة أو إعفاء عضو أو أكثر من أعضائها (الفقرتان 1 و2 من الفصل 47)
- حل مجلسي البرلمان أو أحدهما (الفصل 51)
- الموافقة على تعيين القضاة (الفصل 57)
- حالة الاستثناء (الفصل 57)
- تأليف المحكمة الدستورية( الفقرة الأولى الفصل 130)
- عرض مشاريع ومقترحات مراجعة الدستور على الاستفتاء الشعبي (الفصل 174)

ولابد من الإشارة إلى أن مضامين الفصل 49 الذي ينص على القضايا التي يتم التداول فيها بالمجلس الوزاري برئاسة الملك، ومضامين الفصل 92 المتعلقة بالقضايا التي يتم تداولها بمجلس الحكومة برئاسة رئيسها، لا تعطي للمجلس الأخير صلاحية البث النهآئية, وذلك لضرورة عرضها أمام المجلس الوزاري، كما أن الفقرة الأخيرة من الفصل 92 نفسه تلزم رئيس الحكومة بأن يطلع الملك على خلاصات مداولات المجلس الحكومي، وهذا يحيل الى الفصل 42 الذي يجعل من بين مهام الملك السهر على احترام ا لدستور وحسن سير المؤسسات الدستورية وإلى الفصل الأول الذي ينص على أن الفصل بين السلط هو فصل مرن متوازن وتعاوني, بالاضافة الى أن ذلك يعطي للملك مراقبة سير عمل الحكومة وتوجيهها إن اقتضى الأمر ذلك.

ثانيا: العلاقة بين السلطتين التشريعية والتنفيذية[v]

لا يعد التشريع مجالا محفوظا للبرلمان، بل تتدخل فيه السلطة التنفيذية، وبنوع من الأفضلية والحمائية، إن على مستوى المبادرة التشريعية أو من جانب مسطرتها. و موضوع العلاقة بين السلطتين التشريعية والتنفيذية يستشف من خلال مستويين أساسيين: التشريع والمراقبة[vi].

1 – على مستوى التشريع

لقد أعطى الفصل 78 لرئيس الحكومة، ولأعضاء البرلمان على السواء حق التقدم باقتراح القوانين، كما مكن الحكومة من حق الدفع بعدم قبول كل مقترح أو تعديل لا يدخل في مجال القانون, على أن يبقى البت في الخلاف للمحكمة الدستورية في أجل ثمانية أيام بطلب من أحد المجلسين أو من رئيس الحكومة، ويمكنها كذلك أن تعارض في بحث كل تعديل لم يعرض من قبل على اللجنة التي يعنيها الأمر (الفصل 83)، ويمكنها أيضا أن تصدر خلال الفترة الفاصلة بين الدورات وباتفاق مع اللجان التي يعنيها الأر من كلا المجلسين، مراسيم قوانين يجب عرضها بقصد المصادقة عليها من طرف البرلمان خلال دورته العادية الموالية.

أما الفصل 70 فيسمح بأن يأذن البرلمان للحكومة أن تتخذ في ظرف من الزمن محدد ولغاية معينة بمقتضى مراسيم و تدابير يختص القانون عادة باتخاذها، ويجري العمل بها بمجرد نشرها، غير أنه يجب عرضها على البرلمان بقصد المصادقة عند انتهآء الأجل الذي حدده قانون الإذن بإصدارها، إلا أن قانون الإذن يبطل إذا و قع حل مجلسي البرلمان أو أحدهما. إضافة إلى أن المجلس التنظيمي يختص بالمواد التي لا يشملها اختصاص القانون (الفصل 72)، ويعني اختصاص القانون هنا الاختصاصات المنصوص عليها في الفصل 71 أو ما يسنده الدستور صراحة الى البرلمان بنصوص أخرى.

إذن فالحكومة لها حق التشريع المشروط في حالتين ويتعلق الأمر بحالة التشريع خارج الدورات باتفاق مع اللجان المعنية وحالة قانون الإذن، بالاضافة الى حقها في التشريع خارج اطار الفصل 71 المتعلق باختصاص القانون أو خارج المواد المسندة إليه صراحة بفصول أخرى من الدستور.
وتجدر الاشارة الى أنه إذا كان كل من مكتبي المجلسين يضع جدول أعماله فإنه يخضع بالأسبقية وفق الترتيب الذي تحدده الحكومة. على أن يخصص يوم واحد على الأقل في الشهر لدراسة مقترحات القوانين ومن بينها تلك الصادرة عن المعارضة.

وهكذا إذا كانت اختصاصات الجهاز التشريعي الأصلي قد توسعت توسعا كبيرا من خلال الصلاحيات والميادين والقضايا التي يشرع فيها، فإنها ضلت متسمة بسيمة الحصر، في غياب نص قانوني يسهل من إمكانية توسيعها حسب المستجدات والظروف والحاجات، ومقابل ذلك ترك المجال مفتوحا أمام المجال التنظيمي (الفصل 72) واحتفاظ الحكومة بصلاحية الدفع بعدم قبول كل ما لا يدخل في مجال القانون وامكانية تغيير النصوص التشريعية من حيث الشكل بمرسوم بعد موافقة المحكمة الدستورية إذا كان مضمونها يدخل في مجال من المجالات التي تمارس فيها السلطة التنظيمية اختصاصاتها.

-2 على مستوى المراقبة:

تتعد وسائل و أساليب الرقابة التي كفلها الدستور الجديد حفاظا على فصل السلط وتوازنها:

أ-- عرض البرنامج الحكومي

بعد تعيين الملك لأعضاء الحكومة، يتقدم رئيس الحكومة أمام مجلسي البرلمان مجتمعين، ويعرض البرنامج الذي يعتزم تطبيقه، ويكون البرنامج موضوع مناقشة أمام كلا المجلسين، يعقبهما تصويت مجلس النواب، ولا تكون الحكومة منصبة إذا صوتت الأغلبية المطلقة لأعضاء المجلس ضد برنامجها، فمجلس النواب هنا هو صاحب القرار.

ومن جهة أخرى ،فقانون المالية يعد وسيلة هامة لمراقبة الحكومة، ويجري التصويت وفقا لشروط يتضمنها قانون تنظيمي يحدد طبيعة المعلومات والوثائق والمعطيات الضرورية لتعزيز المناقشة البرلمانية حول المشروع.

ويؤكد الفصل 77 على وجوب سهر كل من البرلمان والحكومة على الحفاظ على توازن مالية الدولة، ويعطي للحكومة حق رفض كل المقترحات والتعديلا التي يؤدي قبولها بالنسبة للقانون المالي الى تخفيض الموارد العمومية، أو احداث تكليف عمومي أو الزيادة في تكليف موجود. فكل نقاش هنا، لابد وأن يأخذ بعين الاعتبار التوازن المالي للدولة.

كما أن الحكومة ملزمة بأن تعرض على البرلمان سنويا قانون التصفية المتعلق بقانون مالية السنة الفارطة, متضمنا حصيلة ميزانية التجهيز التي انتهت مدتها.

ب- الاسئلة الاسبوعية والشهرية

تدلي الحكومة بجوابها خلال العشرين يوما الموالية لإحالة السؤال عليها, غير انه اذا تعلق الامر بالسياسة العامة، فالاجوبة تكون من طرف رئيس الحكومة، تخصص لها جلسة كل شهر، وتعرض أمام المجلس المعني.

ج - اللجان النيابية لتقصي الحقائق:

وهي تشكل بمبادرة من الملك أو بطلب من ثلث اعضاء مجلس النواب، او اعضاء مجلس المستشارين، يناط بها جمع المعلومات المتعلقة بوقائع معينة او بتدبير المصالح او المؤسسات والمقاولات العمومية واطلاع المجلس الذي شكلها على نتائج اعمالها، الا انه لا يجوز تكوين هذه اللجان للتقصي في وقائع تكون موضوع متابعات قضائية، مادامت، المتابعات جارية، وتنتهي مهمتها فور فتح تحقيق قضائي, اما اعمالها فتنتهي بايداع تقريرها لدى مكتب المجلس المعني، وعند الاقتضاء بالإحالة على القضاء من قبل رئيس هذا المجلس، هذا بالاضافة الى تخصيص جلسة عمومية داخل المجلس المعني لمناقشة تقارير هذه اللجان.وتخضع طريقة سيرها لقانون تنظيمي

-د - طلب منح الثقة:

وهو حق لرئيس الحكومة يتقدم به مجلس النواب، يربط فيه مواصلة الحكومة تحمل مسؤوليتها بتصويت يمنح الثقة بشأن تصريح يفضي به في موضوع السياسة العامة، او بشأن نص يطلب الموافقة عليه، ويؤدي سحب الثقة الى استقالة الحكومة استقالة جماعية.

-ه- ملتمس الرقابة[vii]

إذا كان طرح الثقة يتم بمبادرة من رئيس الحكومة، فان ملتمس الرقابة يكون وفقا لمقتضيات الدستور الجديد بمبادرة من مجلس النواب، ولقبول هذا الملتمس الذي يتقدم به مجلس النواب، يجب ان يوقعه على الاقل خمس الاعضاء الذين يتألف منهم المجلس (الربع في دستور 1996) ولا تصح الموافقة عليه الا بالاغلبية المطلقة للاعضاء. ويترتب عنها استقالة الحكومة استقالة جماعية. واذا وقعت الحكومة، فلا يقبل بعد ذلك تقديم اي ملتمس رقابة طيلة سنة.

و- ملتمس المساءلة

اضافة الى ملتمس الرقابة المخول لمجلس النواب ،فملتمس المسائلة يعود الى مجلس المستشارين، و يجب ان يوقعه على ا لاقل، خمس اعضائه لقبوله وعلى رئيس الحكومة داخل اجل ستة ايام، ان يعرض امام المجلس جواب الحكومة يتلوه نقاش لا يعقبه تصويت.

بالاضافة الى آليات المراقبة البرلمانية السالفة الذكر، فقد عزز الدستور الجديد تلك الاليات ب:

-تقديم رئيس الحكومة امام البرلمان الحصيلة المرحلية لعمل الحكومة اما بمبادرة منه او بطلب من ثلث اعضاء مجلس النواب، او اغلبية اعضاء مجلس المستشارين.

- تخصيص جلسة سنوية من قبل البرلمان لمناقشة السياسات العمومية وتقييمها.

-تمكين اللجان المعنية بكلا المجلسين من طلف الاستماع الى مسؤولي الادارات، والمؤسسات، والمقاولات العمومية بحضور الوزراء التابعين لهم، وتحت مسؤوليتهم.

ز- حل مجلس النواب من طرف رئيس الحكومة

امام الصلاحيات التي يتمتع بها مجلس النواب في علاقته مع الحكومة، وفي اطار التوازن المطلوب، اعطى الفصل 104 لرئيس الحكومة الحق في الاقدام على حل مجلس النواب، بعد استشارة الملك ورئيس المجلس، ورئيس المحكمة الدستورية بمرسوم يتخذ في مجلس وزاري، على أن يقدم رئيس الحكومة امام مجلس النواب تصريحا يتضمن بصفة خاصة دوافع قرار الحل وأهدافه.

ن- جدولة مقترحات القوانين:

تتحكم الحكومة في جدول اعمال جلسات البرلمان من حيث الاسبقية والترتيب الذي تحدده .ولتجاوز تغليب مناقشة مشاريع القوانين المقدمة من طرف الحكومة على مقترحات القوانين المقدمة من طرف البرلمان، نصت الفقرة الاخيرة من الفصل 82 على أن «يخصص يوم واحد على الاقل في الشهر لدراسة مقترحات القوانين، ومن بينها تلك الصادرة عن المعارضة « وهذا من شأنه ان يدفع اعضاء البرلمان والفرق البرلمانية للارتقاء بالعمل التشريعي والمبادرة الى الرفع من انتاجيته، ناهيك عن ضمان حق المعارضة في ذلك.

الهوامش

1-حسن طارق: "السياسات العمومية في الدستور المغربي الجديد " ، منشورات المجلة المغربية للإدارة المحلية و التنمية، سلسلة مؤلفات وأعمال جامعية،العدد92، 2012،ص 13

2- عبد المجيد بوكير: البيعة في النظام السياسي المغربي عبر التاريخ من التنظيم الفقهي الاسلامي الى التعقيد عرفا و دستورا، مجلة الحقوق المغربية، سلسلة الأعداد الخاصة،العدد2،2011،ص 135.

3- مصطفى قلوش ،النظام السياسي المغربي: المؤسسة الملكية،بابل للطباع و النشر والتوزيع،الرباط،1997،ص12 .

4كريم لحرش :" الدستور الجديد للمملكة شرح و تحليل "، سلسلة العمل التشريعي و الاجتهاد القضائي،عدد 3، مكتبة الرشاد،2012 ،ص75

5-HARSI (A) : « Séparation et équilibre des pouvoirs dans la nouvelle constitution de 2011 », REMALD, série « Thèmes actuels », n° 82, 2013,p :119 et s.

6-محمد حامي :قراءة أولية لمشروع الدستور الجديد، الاتحاد الاشتراكي،2011

7 -HARSI (A) : « Séparation et équilibre des pouvoirs dans la nouvelle constitution de 2011 » , opcit.pp :120,121.

المراجع
-حسن طارق:" في دستور السياسات العمومية "،منشورات المجلة المغربية للإدارة المحلية والتنمية، سلسلة مواضيع الساعة ، العدد 82، 2013،ص
- عبد المجيد بوكير: البيعة في النظام السياسي المغربي عبر التاريخ من التنظيم الفقهي الاسلامي الى التعقيد عرفا و دستورا، مجلة الحقوق المغربية، سلسلة الأعداد الخاصة،العدد2،2011،ص 135.
- مصطفى قلوش ،النظام السياسي المغربي: المؤسسة الملكية، بابل للطباع و النشر والتوزيع، الرباط،1997،ص12 .
-كريم لحرش :" الدستور الجديد للمملكة شرح و تحليل "، سلسلة العمل التشريعي و الاجتهاد القضائي،عدد 3، مكتبة الرشاد،2012 ،ص7 5
-محمد حامي :قراءة أولية لمشروع الدستورالجديد، الاتحاد الاشتراكي،2011
- سعيدخمري: روح الدستور ..الإصلاح والشرعية الدستورية بالمغرب ،منشورات دفاترسياسية، 2012
HARSI (A) : « Séparation et équilibre des pouvoirs dans la nouvelle constitution de 2011 », REMALD, série « Thèmes actuels », n° 82, 2013,p :119 et s.