الدكتوراه في قانون العقود والعقار ـ إشراف الدكتور إدريس الفاخوري 
Les aspects financiers et fiscaux de la Constitution du Maroc
Résumé :
La Constitution du Maroc, du 29 juillet 2011, B.O. n°5964 du 30 juillet 2011, actuellement en vigueur, comporte, du point de vue financier et fiscal, quinze parties : le préambule, partie intégrante de la Constitution, sur la société marocaine et les relations internationales du Maroc, les dispositions générales relatives à l’organisation du pays, les libertés et droits fondamentaux, les pouvoirs du Roi, du Parlement, du gouvernement, de la justice, et leurs rapports réciproques, la Cour Constitutionnelle, les collectivités territoriales, la Cour des comptes, le Conseil socio-économique, la gouvernance, la révision de la Constitution et les dispositions transitoires et finales.
Mots clés :
Constitution, État, droits, Roi, Parlement, gouvernement, justice, collectivités territoriales
Summary:
The Constitution of Morocco, dated July 29, 2011, B.O. n° 5964 of July30, 2011, currently in force, comprises, from a financial and tax point of view, fifteen parts: the preamble, an integral part of the Constitution, on Moroccan society and Morocco’s international relations, the general provisions relating to the organization of the country, fundamental rights and freedoms, the powers of the King, Parliament, the government, the judiciary and their reciprocal relationships, the Constitutional Court, local authorities, the Court accounts, the Socio-Economic Council, governance, the revision of Constitution and transitional and final provisions.
Key words:
Constitution, state, rights, King, Parliament, government, judiciary, local authorities,
ملخص
يتضمن الدستور المغربي الحالي، المؤرخ في 29 يوليوز 2011، ج⸱ر⸱عدد 5964 الصادر بتاريخ 30
يوليوز 2011، من منظور مالي وضريبي، خمسة عشر جزء: الديباجة، وهي جزء لا يتجزأ من الدستور، بشأن المجتمع المغربي والعلاقات الدولية للمغرب، الأحكام العامة المتعلقة بتنظيم البلاد والعباد، والحقوق والحريات الأساسية، وسلطات الملك، والبرلمان، والحكومة، والعدالة، والعلاقات المتبادلة بينهم، والمحكمة الدستورية، والجماعات الترابية، والمجلس الأعلى للحسابات، والمجلس الاجتماعي والاقتصادي والبيئي، والحكامة، ومراجعة الدستور، والأحكام الانتقالية والنهائية
الكلمات المفاتيح
الدستور، الدولة، الحقوق، الملك، البرلمان، الحكومة، العدالة، الجماعات الترابية، المجلس الأعلى للحسابات
La finance, au sens intégral, au sens le plus étendu, c’est-à-dire englobant toutes ses dimensions, désigne un vaste champ sémantique de notions et de concepts, et un large éventail de réalités multiples et complexes : paiement, argent, valeur pécuniaire, denier, fonds, amende, rançon, mais aussi mener à bonne fin une action à objet financier, ou recherche de financement, venir à bout d’une action à teneur financière, ou financement d’un projet, d’une activité, d’une dépense ou d’une attente, maniement de fonds, gestion, administration, management, affaire, investissement, mandat, prix, impôt, redevance, exercice, transaction, corruption, fuite des capitaux, évasion fiscale ou blanchiment d’argent…
En conséquence, entendue dans toute l’acception du terme, la finance embrasse tous les secteurs socioéconomiques avec leurs différentes institutions et entités considérées : secteur public, secteur privé, secteur mixte, ou encore secteur primaire, secteur secondaire, secteur tertiaire, secteur quaternaire. Aussi, chaque entité socioéconomique au sein de chacun de ces sept secteurs économico-institutionnels, comporte-t-elle nécessairement dans son action, sinon dans toute l’action, une dimension financière. Ainsi pourrait-on dire, que toute entité, quelle qu’elle soit, publique (État, collectivité territoriale, entreprise et établissement publics), privée (entreprise et /ou société privée, y compris une instituions financière ou établissement de crédit), ou mixte (entreprise ou établissement semi-public ou semi-privé, association et /ou ONG, ou coopérative), agit, réagit, interagit avec son environnement, et se comporte financièrement, à un moment ou à un autre, pleinement.
On relèvera ainsi dans toute réalité sociétale, dans la vie quotidienne de toute organisation ou collectivité, englobée ou englobante : une économie de troc, du commerce, un marché, des échanges, des services de change, des biens et des services, un budget familial ou d’une organisation à base fonctionnelle ou territoriale, des finances internationales, nationales ou territoriales, des dépenses, des ressources, une comptabilité,une économie, du marketing, une gestion financière, une banque, une bourse, du trafic, un ministère, une ou des lois de finances, un décret, une loi organique ou une constitution à dominante financière.
S’agissant de la Constitution, particulièrement celle en vigueur au Maroc actuellement, celle du 29 juillet 2011, peut-on, en effet, répertorier, dans les quinze parties qui la composent, des éléments financiers de toute sorte, de toute nature, de toute catégorie :
Première partie : le préambule, partie intégrante de la Constitution, société marocaine et relations internationales du Maroc
La volonté du Maroc est de développer une société solidaire où tous jouissent de la sécurité, de la liberté, de l’égalité des chances, du respect de leur dignité et de la justice sociale dans le cadre du principe de corrélation entre les droits et les devoirs (impôts) de la citoyenneté. Tous ces sentiments, ces états d’esprit, ces caractères, toutes ces situations et ces qualités de grandeur, de noblesse, de fierté, d’honneur, d’équité, et de bien-être requièrent beaucoup d’argent, d’énormes fonds, mais surtout exigent aussi un investissement considérable en matière de responsabilité, d’intégrité, d’abnégation et de sacrifice pour l’intérêt général, et pour l’intérêt de la société, ce que nous n’avons pas. « Malheur à qui ne sait pas sacrifier un jour de plaisir aux devoir de l’humanité » (J.-J. Rousseau, Extrait de : Julie ou la Nouvelle Héloïse, 1761).
En tant que membre actif au sein des organisations internationales le Maroc s’engage à souscrire aux principes, droits et obligations (finances), énoncés dans leurs Chartes et conventions respectives, en particulier les contributions (financières) aux organisations internationales- lesquelles sont inscrites dans les comptes du trésor–ainsi que les aides, subventions et emprunts reçus de ces organisations. Le Maroc s’engage également à consolider les relations de solidarité, de coopération et de partenariat constructif avec les pays d’Afrique, les pays de voisinage euro-méditerranéens, les peuples et les autres États. Il affirme sa volonté d’élargir et diversifier ses rapports d’échanges humains, économiques, scientifiques, techniques et culturels avec tous les États du Monde. Cet aspect de relations internationales de notre pays est susceptible d’engager une partie non négligeable des finances de l’État, et de générer aussi, par la même occasion, des ressources considérables.Ce qui manque : une gestion saine, l’impôt n’est pas la seule source de financement !
Deuxième partie : dispositions générales relatives à l’organisation du pays art. 1er-18
Le régime constitutionnel du Maroc est fondé sur les principes de «bonne gouvernance» et de la corrélation entre la responsabilité et la reddition des comptes. L’organisation territoriale du Maroc est décentralisée, et fondée sur une régionalisation avancée. Cela implique des moyens financiers et des finances territoriales d’envergure. Cependant, ni la décentralisation, et encore moins la régionalisation, ne bénéficient d’une autonomie administrative, financière ou technique correcte. La gestion des affaires publiques comporte une part financière notable destinée au soutien des partis politiques, aux organisations syndicales (salariés, chambres professionnelles, employeurs) et aux groupes de l’opposition parlementaire. Néanmoins, le contrôle de leur financement se montre, tout de même, très indulgent. En revanche, aucun financement, constitutionnellement parlant, n’est accordé aux coopératives ou aux associations de la société civile et autres ONG.
Troisième partie : libertés et droits fondamentaux, art.19-40
L’État, les collectivités territoriales et les établissements publics œuvrent à la mise à disposition des citoyens des services publics (de qualité) : en matière de soins, de protection sociale, d’éducation, de formation, de logement, de travail, d’accès aux fonctions publiques, à l’eau, à un environnement sain, et à la jouissance d’un développement durable. Tous les services publics, quels qu’ils soient sont la contrepartie légitime du prélèvement fiscal. Plus il y a d’impôts, plus il doit y avoir des services publics honorables.
L’État œuvre aussi pour la réalisation de la justice sociale, d’un développement humain durable, et la préservation des ressources naturelles nationales et des droits des générations futures. Les ressources naturelles, renouvelables (énergie solaire, hydraulique, éolienne, biomasse, géothermie) et non renouvelables ou énergies fossiles (charbon, gaz, pétrole, nucléaire qui dépend d’uranium), sont une entreprise difficile, pour les pouvoirs publics, voire une gageure à surmonter, pour les substituer au poids aujourd’hui écrasant de la pression fiscale sur les bas et moyens revenus.
L’État veille à ce que toute infraction d’ordre financier soit sévèrement sanctionnée, à l’exemple de conflits d’intérêts, de délits d’initié, d’escroquerie, de faux et d’usage de faux (falsification de factures, de chèques, fausses factures ou facturations fictives), infraction sur les sociétés, ou de corruption. L’État prévoit que l’exercice des droits se fait en corrélation avec l’accomplissement des devoirs (impôts), la défense de la Patrie (impôt de sang), la contribution au financement des charges publiques (impôts), et aux charges relatives au développement du pays et celles résultant des calamités et des catastrophes naturelles (impôts), art. 37-40. Certes, trop d’impôts tue l’impôt, mais cela tue, non seulement l’impôt, mais tue aussi la confiance des contribuables dans la politique fiscale de l’État, et particulièrement lorsque les rapports services publics-impôts sont en inéquation choquante et lamentablement médiocre.
Quatrième partie : le Roi art. 41-59
Le Roi dispose d’une liste civile, revenus et rémunérations annuelles de la couronne, et préside le Conseil des ministres, composé du Chef du Gouvernement et des ministres. Le Conseil des ministres délibère sur les questions stratégiques du pays, comme la politique de l’État, la loi de finances, les grandes entreprises et établissements publics (GEEP), les nominations aux emplois civils dans les postes de grandes responsabilités et de hauts fonctionnaires. Le Roi nomme aux emplois militaires, accrédite les ambassadeurs auprès des États étrangers et des organismes internationaux, signe et ratifie les traités (traités de commerce, et ceux engageant les finances de l’État), et approuve par dahir la nomination des magistrats par le Conseil supérieur du pouvoir judiciaire.
Cinquième partie : le Parlement, art. 60-86
Le Parlement tient des réunions communes de ses deux Chambres dans cinq cas, l’un d’eux est la présentation du projet de loi de finances de l’année. Des commissions d’enquête, peuvent être créées, le temps de l’enquête, sur la gestion des services, établissements et entreprises publics. Le Parlement exerce le pouvoir législatif, vote les lois, contrôle l’action du gouvernement et évalue les politiques publiques. La loi d’habilitation autorise le gouvernement à agir dans un délai limité par décret dans un domaine qui relève normalement de la loi. Ce domaine peut avoir aussi comme objet des dispositions financières.
Sont du domaine de la loi, c’est-à-dire de la compétence du Parlement, les matières suivantes, dont je retiendrais, parmi les trente au total, celles ayant un objet financier : création de nouvelles catégories de juridictions, procédure civile et procédure pénale, régime pénitentiaire, statut de la fonction publique, forces de maintien de l’ordre, collectivités territoriales et ressort territorial, élections et circonscriptions électorales, régime fiscal et assiette, taux et modalités de recouvrement des impôts, régime juridique de l’émission de la monnaie et statut de la Banque centrale, régime des douanes, régime des obligations civiles et commerciales, droits des sociétés et coopératives, droits réels et régimes des propriétés immobilières publiques, privées et collectives, transports, travail, sécurité sociale, accidents du travail, maladies professionnelles, banques, sociétés d’assurances et des mutuelles, régime des TIC, urbanisme et aménagement du territoire, gestion de l’environnement, protection des ressources naturelles et développement durable, régime des eaux et forêts et de la pêche, enseignement, recherche scientifique et formation professionnelle, création des établissements publics et de toute autre personne morale de droit public, nationalisation des entreprises et régime des privatisations, vote des lois-cadres concernant les objectifs fondamentaux de l’activité sociale, culturelle et environnementale de l’État.
Les matières autres que celles qui sont du domaine de la loi (Parlement), appartiennent au domaine réglementaire (gouvernement). Le domaine réglementaire a compétence en matière financière. Le Parlement vote la loi de finances de l’année, la loi organique des finances et les dépenses d’investissement. En cas de retard, pour la mise en application de la loi de finances, dû au vote de celle-ci, ou à son contrôle de constitutionnalité par la Cour constitutionnelle, le gouvernement ouvre par décret les crédits nécessaires à la marche des services publics et à l’exercice de leur mission, en fonction des propositions budgétaires soumises à approbation.
Le gouvernement soumet annuellement au Parlement une loi de règlement de la loi de finances au cours du deuxième exercice qui suit celui de l’exécution de ladite loi de finances (après quinze mois en général), laquelle inclut le bilan des budgets d’investissement dont la durée est arrivée à échéance. Le Parlement et le gouvernement veillent à la préservation de l’équilibre des finances de l’État. Le gouvernement peut opposer l’irrecevabilité à toute proposition ou amendement formulés par les membres du Parlement lorsqu’ils ne relèvent pas du domaine de la loi (Parlement), mais aussi lorsque leur adoption, par rapport à la loi de finances, aurait pour conséquence la diminution d’une ressource publique ou la création ou l’aggravation d’une charge publique. Le gouvernement peut prendre, dans l’intervalle des sessions (vacances parlementaires), avec l’accord des commissions permanentes des deux Chambres, des décrets-lois. Ceux-ci peuvent avoir un contenu à caractère financier.
Sixième partie : le gouvernement, art. 87-94
Le gouvernement se compose du Chef du gouvernement et des ministres, et peut comprendre aussi des secrétaires d’État. Dès la formation du gouvernement, le Chef du gouvernement expose devant les deux Chambres réunies, le programme de l’activité gouvernementale dans les secteurs de politique économique générale, environnementale, culturelle et extérieure. Après avoir obtenu la confiance de la Chambre des Représentants, par le vote à la majorité de ses membres, le gouvernement est investi, exerce le pouvoir exécutif et met en œuvre, sous l’autorité du Chef du gouvernement, son programme gouvernemental, assure l’exécution des lois, dispose de l’administration, et supervise les établissements et entreprises publics (EEP), et en assure la tutelle.
Le Chef du gouvernement exerce le pouvoir réglementaire (exécution des lois et édiction des règlements), qui est aussi un pouvoir financier, et peut déléguer certains de ses pouvoirs aux ministres. Les actes réglementaires du Chef du gouvernement : contrats ou conventions, actes unilatéraux (règlement, décision, circulaire réglementaire), et actes juridiques collectifs, sont contresignés par les ministres chargés de leur exécution.
Le Chef du gouvernement nomme aux emplois civils dans les administrations publiques et aux hautes fonctions des EEP, sans préjudice des dispositions de l’art. 49, préservant ainsi toutes les questions délibérées en Conseil des ministres sous la présidence du Roi. Sous la présidence du Chef du gouvernement, le Conseil du gouvernement délibère sur les questions suivantes, sans préjudice également des dispositions de l’art. 49 : politique générale et sectorielle, responsabilité du gouvernement, droits humains et ordre public, projet de loi de finances, décrets-lois, décrets réglementaires, traités et conventions internationales, nominations des secrétaires généraux, des directeurs centraux des administrations publiques, des présidents des universités et doyens, des directeurs des écoles et des instituts. Le Chef du gouvernement informe le Roi des conclusions des délibérations du Conseil du gouvernement.
Les ministres sont responsables, chacun dans le secteur dont il a la charge, et dans le cadre de la solidarité gouvernementale de la mise en œuvre de la politique du gouvernement. Ils accomplissent les missions qui leur sont confiées par le Chef du gouvernement et en rendent compte au Conseil du gouvernement. Leur responsabilité, en tant que gestionnaires des affaires publiques, est engagée devant les juridictions pénales du pays pour les crimes et délits commis dans l’exercice de leurs fonctions. Le Roi peut déléguer certains de ses pouvoirs au Chef du gouvernement, qui peut déléguer certains de ses pouvoirs aux ministres qui peuvent à leur tour déléguer certaines de leurs attributions aux secrétaires d’État et aux autorités déconcentrées (walis, gouverneurs, directeurs des représentations administratives régionales et sectorielles).
Septième partie : rapports entre les pouvoirs, le Roi, le Parlement, le gouvernement, art. 95-106
Une séance par semaine est réservée dans chaque Chambre par priorité aux questions des membres de celle-ci et aux réponses du gouvernement, dans les vingt jours suivant la date à laquelle il a été saisi de la question. Une séance par mois est réservée aux réponses de politique générale données par le Chef du gouvernement, dans les trente jours suivant la date de leur transmission au Chef du gouvernement. Une séance annuelle est réservée par le Parlement à la discussion et à l’évaluation des politiques publiques du gouvernement.
Les Commissions intéressées dans chacune des deux Chambres peuvent demander à auditionner les responsables des administrations et des EEP en présence et sous la responsabilité des ministres concernés. Le Chef du gouvernement peut engager la responsabilité du gouvernement (Question de confiance), devant la Chambre des Représentants ; le refus de confiance, à la majorité absolue des membres, entraîne la démission collective du gouvernement. La Chambre des Représentants peut mettre en cause la responsabilité du gouvernement en déposant une motion de censure, c’est-à-dire une sanction à l’égard de la politique de celui-ci, recevable par le cinquième de ses membres signataires, et approuvée par la majorité des membres composant la Chambre. Le président de la Chambre des Conseillers peut lui aussi interpeller le gouvernement par une motion d’interpellation recevable par la signature du cinquième des membres de la chambre et approuvée par la majorité absolue des membres composant la chambre, et se termine par la présentation du Chef du gouvernement de la réponse du gouvernement suivie d’un débat sans vote. Autant dire que le Parlement, se trouve en l’état actuel de la Constitution, avec les deux Chambres réunies, face à tous ces obstacles, dans l’impossibilité de pouvoir sanctionner une quelconque politique gouvernementale, si médiocre soit elle !
Huitième partie : la justice, les magistrats, les tribunaux, art. 107-128
Le Conseil supérieur du pouvoir judiciaire tient deux sessions par an, dispose de l’autonomie administrative et financière, mais pas de la personnalité morale. Les dommages causés par une erreur judiciaire ouvrent droit à une réparation à la charge de l’État. La police judiciaire agit sous l’autorité du ministère public, et des juges d’instruction pour tout ce qui concerne les enquêtes et les investigations nécessaires à la recherche des infractions, à l’arrestation des délinquants et à l’établissement de la vérité. Le ministère public, la magistrature debout ou le parquet, est un corps de magistrats établis près des cours et des tribunaux et ayant pour mission la défense de l’intérêt général, l’intérêt de la société, de veiller à l’application des lois et à l’exécution des décisions judiciaires (dictionnaire Le Petit Robert, dictionnaire juridique). Les magistrats du siège rendent les décisions, ceux du parquet requièrent l’application de la loi (vie publique, qu’est-ce que le parquet ?). L’organisation et le fonctionnement de la justice, avec toutes ses composantes : cours, tribunaux, magistrats, greffe, avocats, experts, victimes, malfaiteurs, pénitenciers, engagent annuellement des budgets publics considérables.
Neuvième partie : la Cour Constitutionnelle, art. 129-134
La Cour Constitutionnelle statue sur la régularité de l’élection des membres du Parlement et des opérations de référendum. Le processus électoral dans son intégralité : recensement, découpage des circonscriptions, dépôt des candidatures, électeurs, éligibilité, liste et campagne électorales, modes de scrutin, déroulement du vote, dépouillement, résultat, contentieux… implique également des fonds notables de tous les bords, public, privé et mixte, l’administration, les partis politiques, les électeurs, les candidats, les organisations syndicales, les entreprises, les ONG…
Dixième partie : les collectivités territoriales, art. 135-146
Les collectivités territoriales (C.T.), sont les régions, les préfectures, les provinces et les communes, ou formulé autrement, avec l’aide d’une loi prévoyant une meilleure organisation, je dirais, et c’est tout à fait clair : les C.T. sont les régions, les préfectures et les municipalités. Elles constituent des personnes morales dépositaires de l’autorité publique, et participent à la mise en œuvre de la politique générale de l’État et à l’élaboration des politiques territoriales à travers leurs représentants à la Chambre des Conseillers.
Sur la base du principe de subsidiarité (qui signifie accessoire, secondaire), les C.T. ont des compétences propres, des compétences partagées avec l’État, et celles qui peuvent leur être transférées par celui-ci. Elles disposent d’un pouvoir réglementaire pour l’exercice de leurs attributions, de ressources financières propres et de ressources financières affectées par l’État, et qui sont de loin les plus importantes. Elles peuvent constituer des groupements en vue de la mutualisation des moyens et des programmes. Tout transfert de compétences de l’État vers les C.T. doit s’accompagner d’un transfert de ressources correspondant. Néanmoins, les finances publiques territoriales restent tout de même largement hypothéquées par l’hégémonie de l’État central.
Deux Fonds sont créés au profit des régions : l’un social destiné à la résorption des déficits en matière de développement humain, d’infrastructures et d’équipement, l’autre de solidarité interrégionale pour la répartition équitable des ressources, en vue de réduire les disparités, chevillées au corps, entre les régions. Les walis de régions et les gouverneurs de préfectures et de provinces représentent le pouvoir central au niveau des C.T. Ils assurent l’application des lois, mettent en œuvre les règlements et les décisions gouvernementaux et exercent le contrôle administratif. Ils assistent les C.T. dans leurs travaux (plans d’action et programmes de développement), je dirais plutôt ils les contrôlent d’une autre façon, et coordonnent, sous l’autorité des ministres concernés, les activités des services déconcentrés de l’administration centrale et veillent à leur bon fonctionnement. Le contrôle sur les collectivités territoriales, direct et indirect, ou plutôt la tutelle exercée sur ces entités par les autorités gouvernementales et déconcentrées est une pierre d’achoppement redoutable face à toute action ou autonomie convenable desdites entités à l’intérieur même de leur ressort territorial respectif.
L’organisation territoriale englobe aussi des groupements et intercommunalités que les C.T. peuvent constituer pour la gestion des services interterritoriaux. Une loi organique prévue pour fixer les règles de gouvernance relatives au bon fonctionnement de la libre administration, au contrôle de la gestion des fonds et programmes, et à l’évaluation des actions et la reddition des comptes (rendre compte de leur gestion financière, ou la responsabilité financière territoriale).
Onzième partie : la Cour des comptes, art. 147-150
La Cour des comptes est l’institution supérieure de contrôle des finances publiques du Maroc. Son indépendance est garantie par la Constitution. Sa mission est de veiller à la « bonne gouvernance », à la transparence et la reddition des comptes de l’État et des organismes publics. Elle s’assure de la régularité des ressources et des dépenses des organismes soumis à son contrôle, et sanctionne, le cas échéant, les manquements aux règles qui régissent ces opérations financières. Elle contrôle et assure le suivi des déclarations du patrimoine, audite les comptes des partis politiques et vérifie les dépenses des opérations électorales. Elle apporte son assistance au Parlement, au gouvernement et aux instances judiciaires, publie ses travaux et les décisions judiciaires et soumet un rapport annuel au Roi, et le transmet aussi au Chef du gouvernement et au Parlement. Les Cours régionales des comptes assurent, à leur niveau, le contrôle financier de la gestion des affaires des collectivités territoriales et leurs groupements, et sanctionnent, le cas échéant, les manquements aux règles qui régissent ces opérations financières.
Douzième partie : le Conseil économique, social et environnemental, art. 151-153
Il est institué un conseil économique, social et environnemental, qui est consulté sur les questions relevant de ses attributions, par le gouvernement et le Parlement, avec ses deux Chambres. Il donne son avis en la matière, avis qui est en principe consultatif, auquel lesdites institutions ne sont pas obligées de se conformer.
Treizième partie : la gouvernance, art. 154-171
La gouvernance, prise isolément, sans lui coller ce qualificatif de « bonne », désigne aussi, en principe, une gestion de qualité, une gestion optimale d’une organisation. Cette optimalité dans la gestion d’une organisation quelle qu’elle soit :
État, administration, collectivité territoriale, entreprise, établissement public, ONG ou coopérative, exige l’égalité, la qualité et la transparence aussi bien dans les prestations de services qu’en matière de responsabilité des agents (ministres, hauts fonctionnaires, directeurs, responsables de services, agents, salariés), dans l’exercice de leurs fonctions.
S’agissant des autorités et institutions publiques proprement dites (État, collectivités territoriales, EEP ou semi-publics), tous les services publics que celles-ci sont dans l’obligation de réaliser doivent rendre compte de la gestion des deniers publics conformément à la loi, ou à la législation en vigueur, à l’éthique, aux bonne mœurs et à l’équité. Les personnes élues, désignées ou nommées, ont l’obligation de déclarer leurs biens à la prise de leur fonction et à la cessation de celle-ci. Les instances en charge de la « bonne gouvernance » et de régulation, de protection et de promotion des droits humains, de promotion du développement humain et durable et de la démocratie participative, sont indépendantes, bénéficient de l’appui des organes de l’État et présentent un rapport sur leurs activités au moins une fois par an.
Quatorzième partie : la révision de la Constitution, art. 172-175
L’initiative de la révision de la Constitution appartient particulièrement au Roi, les propositions de révision émanant du Parlement ou du gouvernement sont, en raison d’une procédure très compliquée, difficilement mises en application. Le Roi peut soumettre directement au référendum le projet de révision dont il prend l’initiative, projet qui nécessite pour sa mise en œuvre des fonds publics considérables.
Quinzième partie : dispositions transitoires et finales, art. 176-180
Les dispositions contenues dans cette dernière partie se rapportent spécialement aux transitions nominatives des institutions : substitution d’un parlement à l’autre, de la Cour Constitutionnelle au Conseil Constitutionnel, du Conseil supérieur du pouvoir judiciaire au Conseil supérieur de la magistrature, et le remplacement des appellations de certaines instances par d’autres appellations, ainsi que l’abrogation du texte de la Constitution révisée du 7 octobre 1996.
En conséquence, entendue dans toute l’acception du terme, la finance embrasse tous les secteurs socioéconomiques avec leurs différentes institutions et entités considérées : secteur public, secteur privé, secteur mixte, ou encore secteur primaire, secteur secondaire, secteur tertiaire, secteur quaternaire. Aussi, chaque entité socioéconomique au sein de chacun de ces sept secteurs économico-institutionnels, comporte-t-elle nécessairement dans son action, sinon dans toute l’action, une dimension financière. Ainsi pourrait-on dire, que toute entité, quelle qu’elle soit, publique (État, collectivité territoriale, entreprise et établissement publics), privée (entreprise et /ou société privée, y compris une instituions financière ou établissement de crédit), ou mixte (entreprise ou établissement semi-public ou semi-privé, association et /ou ONG, ou coopérative), agit, réagit, interagit avec son environnement, et se comporte financièrement, à un moment ou à un autre, pleinement.
On relèvera ainsi dans toute réalité sociétale, dans la vie quotidienne de toute organisation ou collectivité, englobée ou englobante : une économie de troc, du commerce, un marché, des échanges, des services de change, des biens et des services, un budget familial ou d’une organisation à base fonctionnelle ou territoriale, des finances internationales, nationales ou territoriales, des dépenses, des ressources, une comptabilité,une économie, du marketing, une gestion financière, une banque, une bourse, du trafic, un ministère, une ou des lois de finances, un décret, une loi organique ou une constitution à dominante financière.
S’agissant de la Constitution, particulièrement celle en vigueur au Maroc actuellement, celle du 29 juillet 2011, peut-on, en effet, répertorier, dans les quinze parties qui la composent, des éléments financiers de toute sorte, de toute nature, de toute catégorie :
Première partie : le préambule, partie intégrante de la Constitution, société marocaine et relations internationales du Maroc
La volonté du Maroc est de développer une société solidaire où tous jouissent de la sécurité, de la liberté, de l’égalité des chances, du respect de leur dignité et de la justice sociale dans le cadre du principe de corrélation entre les droits et les devoirs (impôts) de la citoyenneté. Tous ces sentiments, ces états d’esprit, ces caractères, toutes ces situations et ces qualités de grandeur, de noblesse, de fierté, d’honneur, d’équité, et de bien-être requièrent beaucoup d’argent, d’énormes fonds, mais surtout exigent aussi un investissement considérable en matière de responsabilité, d’intégrité, d’abnégation et de sacrifice pour l’intérêt général, et pour l’intérêt de la société, ce que nous n’avons pas. « Malheur à qui ne sait pas sacrifier un jour de plaisir aux devoir de l’humanité » (J.-J. Rousseau, Extrait de : Julie ou la Nouvelle Héloïse, 1761).
En tant que membre actif au sein des organisations internationales le Maroc s’engage à souscrire aux principes, droits et obligations (finances), énoncés dans leurs Chartes et conventions respectives, en particulier les contributions (financières) aux organisations internationales- lesquelles sont inscrites dans les comptes du trésor–ainsi que les aides, subventions et emprunts reçus de ces organisations. Le Maroc s’engage également à consolider les relations de solidarité, de coopération et de partenariat constructif avec les pays d’Afrique, les pays de voisinage euro-méditerranéens, les peuples et les autres États. Il affirme sa volonté d’élargir et diversifier ses rapports d’échanges humains, économiques, scientifiques, techniques et culturels avec tous les États du Monde. Cet aspect de relations internationales de notre pays est susceptible d’engager une partie non négligeable des finances de l’État, et de générer aussi, par la même occasion, des ressources considérables.Ce qui manque : une gestion saine, l’impôt n’est pas la seule source de financement !
Deuxième partie : dispositions générales relatives à l’organisation du pays art. 1er-18
Le régime constitutionnel du Maroc est fondé sur les principes de «bonne gouvernance» et de la corrélation entre la responsabilité et la reddition des comptes. L’organisation territoriale du Maroc est décentralisée, et fondée sur une régionalisation avancée. Cela implique des moyens financiers et des finances territoriales d’envergure. Cependant, ni la décentralisation, et encore moins la régionalisation, ne bénéficient d’une autonomie administrative, financière ou technique correcte. La gestion des affaires publiques comporte une part financière notable destinée au soutien des partis politiques, aux organisations syndicales (salariés, chambres professionnelles, employeurs) et aux groupes de l’opposition parlementaire. Néanmoins, le contrôle de leur financement se montre, tout de même, très indulgent. En revanche, aucun financement, constitutionnellement parlant, n’est accordé aux coopératives ou aux associations de la société civile et autres ONG.
Troisième partie : libertés et droits fondamentaux, art.19-40
L’État, les collectivités territoriales et les établissements publics œuvrent à la mise à disposition des citoyens des services publics (de qualité) : en matière de soins, de protection sociale, d’éducation, de formation, de logement, de travail, d’accès aux fonctions publiques, à l’eau, à un environnement sain, et à la jouissance d’un développement durable. Tous les services publics, quels qu’ils soient sont la contrepartie légitime du prélèvement fiscal. Plus il y a d’impôts, plus il doit y avoir des services publics honorables.
L’État œuvre aussi pour la réalisation de la justice sociale, d’un développement humain durable, et la préservation des ressources naturelles nationales et des droits des générations futures. Les ressources naturelles, renouvelables (énergie solaire, hydraulique, éolienne, biomasse, géothermie) et non renouvelables ou énergies fossiles (charbon, gaz, pétrole, nucléaire qui dépend d’uranium), sont une entreprise difficile, pour les pouvoirs publics, voire une gageure à surmonter, pour les substituer au poids aujourd’hui écrasant de la pression fiscale sur les bas et moyens revenus.
L’État veille à ce que toute infraction d’ordre financier soit sévèrement sanctionnée, à l’exemple de conflits d’intérêts, de délits d’initié, d’escroquerie, de faux et d’usage de faux (falsification de factures, de chèques, fausses factures ou facturations fictives), infraction sur les sociétés, ou de corruption. L’État prévoit que l’exercice des droits se fait en corrélation avec l’accomplissement des devoirs (impôts), la défense de la Patrie (impôt de sang), la contribution au financement des charges publiques (impôts), et aux charges relatives au développement du pays et celles résultant des calamités et des catastrophes naturelles (impôts), art. 37-40. Certes, trop d’impôts tue l’impôt, mais cela tue, non seulement l’impôt, mais tue aussi la confiance des contribuables dans la politique fiscale de l’État, et particulièrement lorsque les rapports services publics-impôts sont en inéquation choquante et lamentablement médiocre.
Quatrième partie : le Roi art. 41-59
Le Roi dispose d’une liste civile, revenus et rémunérations annuelles de la couronne, et préside le Conseil des ministres, composé du Chef du Gouvernement et des ministres. Le Conseil des ministres délibère sur les questions stratégiques du pays, comme la politique de l’État, la loi de finances, les grandes entreprises et établissements publics (GEEP), les nominations aux emplois civils dans les postes de grandes responsabilités et de hauts fonctionnaires. Le Roi nomme aux emplois militaires, accrédite les ambassadeurs auprès des États étrangers et des organismes internationaux, signe et ratifie les traités (traités de commerce, et ceux engageant les finances de l’État), et approuve par dahir la nomination des magistrats par le Conseil supérieur du pouvoir judiciaire.
Cinquième partie : le Parlement, art. 60-86
Le Parlement tient des réunions communes de ses deux Chambres dans cinq cas, l’un d’eux est la présentation du projet de loi de finances de l’année. Des commissions d’enquête, peuvent être créées, le temps de l’enquête, sur la gestion des services, établissements et entreprises publics. Le Parlement exerce le pouvoir législatif, vote les lois, contrôle l’action du gouvernement et évalue les politiques publiques. La loi d’habilitation autorise le gouvernement à agir dans un délai limité par décret dans un domaine qui relève normalement de la loi. Ce domaine peut avoir aussi comme objet des dispositions financières.
Sont du domaine de la loi, c’est-à-dire de la compétence du Parlement, les matières suivantes, dont je retiendrais, parmi les trente au total, celles ayant un objet financier : création de nouvelles catégories de juridictions, procédure civile et procédure pénale, régime pénitentiaire, statut de la fonction publique, forces de maintien de l’ordre, collectivités territoriales et ressort territorial, élections et circonscriptions électorales, régime fiscal et assiette, taux et modalités de recouvrement des impôts, régime juridique de l’émission de la monnaie et statut de la Banque centrale, régime des douanes, régime des obligations civiles et commerciales, droits des sociétés et coopératives, droits réels et régimes des propriétés immobilières publiques, privées et collectives, transports, travail, sécurité sociale, accidents du travail, maladies professionnelles, banques, sociétés d’assurances et des mutuelles, régime des TIC, urbanisme et aménagement du territoire, gestion de l’environnement, protection des ressources naturelles et développement durable, régime des eaux et forêts et de la pêche, enseignement, recherche scientifique et formation professionnelle, création des établissements publics et de toute autre personne morale de droit public, nationalisation des entreprises et régime des privatisations, vote des lois-cadres concernant les objectifs fondamentaux de l’activité sociale, culturelle et environnementale de l’État.
Les matières autres que celles qui sont du domaine de la loi (Parlement), appartiennent au domaine réglementaire (gouvernement). Le domaine réglementaire a compétence en matière financière. Le Parlement vote la loi de finances de l’année, la loi organique des finances et les dépenses d’investissement. En cas de retard, pour la mise en application de la loi de finances, dû au vote de celle-ci, ou à son contrôle de constitutionnalité par la Cour constitutionnelle, le gouvernement ouvre par décret les crédits nécessaires à la marche des services publics et à l’exercice de leur mission, en fonction des propositions budgétaires soumises à approbation.
Le gouvernement soumet annuellement au Parlement une loi de règlement de la loi de finances au cours du deuxième exercice qui suit celui de l’exécution de ladite loi de finances (après quinze mois en général), laquelle inclut le bilan des budgets d’investissement dont la durée est arrivée à échéance. Le Parlement et le gouvernement veillent à la préservation de l’équilibre des finances de l’État. Le gouvernement peut opposer l’irrecevabilité à toute proposition ou amendement formulés par les membres du Parlement lorsqu’ils ne relèvent pas du domaine de la loi (Parlement), mais aussi lorsque leur adoption, par rapport à la loi de finances, aurait pour conséquence la diminution d’une ressource publique ou la création ou l’aggravation d’une charge publique. Le gouvernement peut prendre, dans l’intervalle des sessions (vacances parlementaires), avec l’accord des commissions permanentes des deux Chambres, des décrets-lois. Ceux-ci peuvent avoir un contenu à caractère financier.
Sixième partie : le gouvernement, art. 87-94
Le gouvernement se compose du Chef du gouvernement et des ministres, et peut comprendre aussi des secrétaires d’État. Dès la formation du gouvernement, le Chef du gouvernement expose devant les deux Chambres réunies, le programme de l’activité gouvernementale dans les secteurs de politique économique générale, environnementale, culturelle et extérieure. Après avoir obtenu la confiance de la Chambre des Représentants, par le vote à la majorité de ses membres, le gouvernement est investi, exerce le pouvoir exécutif et met en œuvre, sous l’autorité du Chef du gouvernement, son programme gouvernemental, assure l’exécution des lois, dispose de l’administration, et supervise les établissements et entreprises publics (EEP), et en assure la tutelle.
Le Chef du gouvernement exerce le pouvoir réglementaire (exécution des lois et édiction des règlements), qui est aussi un pouvoir financier, et peut déléguer certains de ses pouvoirs aux ministres. Les actes réglementaires du Chef du gouvernement : contrats ou conventions, actes unilatéraux (règlement, décision, circulaire réglementaire), et actes juridiques collectifs, sont contresignés par les ministres chargés de leur exécution.
Le Chef du gouvernement nomme aux emplois civils dans les administrations publiques et aux hautes fonctions des EEP, sans préjudice des dispositions de l’art. 49, préservant ainsi toutes les questions délibérées en Conseil des ministres sous la présidence du Roi. Sous la présidence du Chef du gouvernement, le Conseil du gouvernement délibère sur les questions suivantes, sans préjudice également des dispositions de l’art. 49 : politique générale et sectorielle, responsabilité du gouvernement, droits humains et ordre public, projet de loi de finances, décrets-lois, décrets réglementaires, traités et conventions internationales, nominations des secrétaires généraux, des directeurs centraux des administrations publiques, des présidents des universités et doyens, des directeurs des écoles et des instituts. Le Chef du gouvernement informe le Roi des conclusions des délibérations du Conseil du gouvernement.
Les ministres sont responsables, chacun dans le secteur dont il a la charge, et dans le cadre de la solidarité gouvernementale de la mise en œuvre de la politique du gouvernement. Ils accomplissent les missions qui leur sont confiées par le Chef du gouvernement et en rendent compte au Conseil du gouvernement. Leur responsabilité, en tant que gestionnaires des affaires publiques, est engagée devant les juridictions pénales du pays pour les crimes et délits commis dans l’exercice de leurs fonctions. Le Roi peut déléguer certains de ses pouvoirs au Chef du gouvernement, qui peut déléguer certains de ses pouvoirs aux ministres qui peuvent à leur tour déléguer certaines de leurs attributions aux secrétaires d’État et aux autorités déconcentrées (walis, gouverneurs, directeurs des représentations administratives régionales et sectorielles).
Septième partie : rapports entre les pouvoirs, le Roi, le Parlement, le gouvernement, art. 95-106
Une séance par semaine est réservée dans chaque Chambre par priorité aux questions des membres de celle-ci et aux réponses du gouvernement, dans les vingt jours suivant la date à laquelle il a été saisi de la question. Une séance par mois est réservée aux réponses de politique générale données par le Chef du gouvernement, dans les trente jours suivant la date de leur transmission au Chef du gouvernement. Une séance annuelle est réservée par le Parlement à la discussion et à l’évaluation des politiques publiques du gouvernement.
Les Commissions intéressées dans chacune des deux Chambres peuvent demander à auditionner les responsables des administrations et des EEP en présence et sous la responsabilité des ministres concernés. Le Chef du gouvernement peut engager la responsabilité du gouvernement (Question de confiance), devant la Chambre des Représentants ; le refus de confiance, à la majorité absolue des membres, entraîne la démission collective du gouvernement. La Chambre des Représentants peut mettre en cause la responsabilité du gouvernement en déposant une motion de censure, c’est-à-dire une sanction à l’égard de la politique de celui-ci, recevable par le cinquième de ses membres signataires, et approuvée par la majorité des membres composant la Chambre. Le président de la Chambre des Conseillers peut lui aussi interpeller le gouvernement par une motion d’interpellation recevable par la signature du cinquième des membres de la chambre et approuvée par la majorité absolue des membres composant la chambre, et se termine par la présentation du Chef du gouvernement de la réponse du gouvernement suivie d’un débat sans vote. Autant dire que le Parlement, se trouve en l’état actuel de la Constitution, avec les deux Chambres réunies, face à tous ces obstacles, dans l’impossibilité de pouvoir sanctionner une quelconque politique gouvernementale, si médiocre soit elle !
Huitième partie : la justice, les magistrats, les tribunaux, art. 107-128
Le Conseil supérieur du pouvoir judiciaire tient deux sessions par an, dispose de l’autonomie administrative et financière, mais pas de la personnalité morale. Les dommages causés par une erreur judiciaire ouvrent droit à une réparation à la charge de l’État. La police judiciaire agit sous l’autorité du ministère public, et des juges d’instruction pour tout ce qui concerne les enquêtes et les investigations nécessaires à la recherche des infractions, à l’arrestation des délinquants et à l’établissement de la vérité. Le ministère public, la magistrature debout ou le parquet, est un corps de magistrats établis près des cours et des tribunaux et ayant pour mission la défense de l’intérêt général, l’intérêt de la société, de veiller à l’application des lois et à l’exécution des décisions judiciaires (dictionnaire Le Petit Robert, dictionnaire juridique). Les magistrats du siège rendent les décisions, ceux du parquet requièrent l’application de la loi (vie publique, qu’est-ce que le parquet ?). L’organisation et le fonctionnement de la justice, avec toutes ses composantes : cours, tribunaux, magistrats, greffe, avocats, experts, victimes, malfaiteurs, pénitenciers, engagent annuellement des budgets publics considérables.
Neuvième partie : la Cour Constitutionnelle, art. 129-134
La Cour Constitutionnelle statue sur la régularité de l’élection des membres du Parlement et des opérations de référendum. Le processus électoral dans son intégralité : recensement, découpage des circonscriptions, dépôt des candidatures, électeurs, éligibilité, liste et campagne électorales, modes de scrutin, déroulement du vote, dépouillement, résultat, contentieux… implique également des fonds notables de tous les bords, public, privé et mixte, l’administration, les partis politiques, les électeurs, les candidats, les organisations syndicales, les entreprises, les ONG…
Dixième partie : les collectivités territoriales, art. 135-146
Les collectivités territoriales (C.T.), sont les régions, les préfectures, les provinces et les communes, ou formulé autrement, avec l’aide d’une loi prévoyant une meilleure organisation, je dirais, et c’est tout à fait clair : les C.T. sont les régions, les préfectures et les municipalités. Elles constituent des personnes morales dépositaires de l’autorité publique, et participent à la mise en œuvre de la politique générale de l’État et à l’élaboration des politiques territoriales à travers leurs représentants à la Chambre des Conseillers.
Sur la base du principe de subsidiarité (qui signifie accessoire, secondaire), les C.T. ont des compétences propres, des compétences partagées avec l’État, et celles qui peuvent leur être transférées par celui-ci. Elles disposent d’un pouvoir réglementaire pour l’exercice de leurs attributions, de ressources financières propres et de ressources financières affectées par l’État, et qui sont de loin les plus importantes. Elles peuvent constituer des groupements en vue de la mutualisation des moyens et des programmes. Tout transfert de compétences de l’État vers les C.T. doit s’accompagner d’un transfert de ressources correspondant. Néanmoins, les finances publiques territoriales restent tout de même largement hypothéquées par l’hégémonie de l’État central.
Deux Fonds sont créés au profit des régions : l’un social destiné à la résorption des déficits en matière de développement humain, d’infrastructures et d’équipement, l’autre de solidarité interrégionale pour la répartition équitable des ressources, en vue de réduire les disparités, chevillées au corps, entre les régions. Les walis de régions et les gouverneurs de préfectures et de provinces représentent le pouvoir central au niveau des C.T. Ils assurent l’application des lois, mettent en œuvre les règlements et les décisions gouvernementaux et exercent le contrôle administratif. Ils assistent les C.T. dans leurs travaux (plans d’action et programmes de développement), je dirais plutôt ils les contrôlent d’une autre façon, et coordonnent, sous l’autorité des ministres concernés, les activités des services déconcentrés de l’administration centrale et veillent à leur bon fonctionnement. Le contrôle sur les collectivités territoriales, direct et indirect, ou plutôt la tutelle exercée sur ces entités par les autorités gouvernementales et déconcentrées est une pierre d’achoppement redoutable face à toute action ou autonomie convenable desdites entités à l’intérieur même de leur ressort territorial respectif.
L’organisation territoriale englobe aussi des groupements et intercommunalités que les C.T. peuvent constituer pour la gestion des services interterritoriaux. Une loi organique prévue pour fixer les règles de gouvernance relatives au bon fonctionnement de la libre administration, au contrôle de la gestion des fonds et programmes, et à l’évaluation des actions et la reddition des comptes (rendre compte de leur gestion financière, ou la responsabilité financière territoriale).
Onzième partie : la Cour des comptes, art. 147-150
La Cour des comptes est l’institution supérieure de contrôle des finances publiques du Maroc. Son indépendance est garantie par la Constitution. Sa mission est de veiller à la « bonne gouvernance », à la transparence et la reddition des comptes de l’État et des organismes publics. Elle s’assure de la régularité des ressources et des dépenses des organismes soumis à son contrôle, et sanctionne, le cas échéant, les manquements aux règles qui régissent ces opérations financières. Elle contrôle et assure le suivi des déclarations du patrimoine, audite les comptes des partis politiques et vérifie les dépenses des opérations électorales. Elle apporte son assistance au Parlement, au gouvernement et aux instances judiciaires, publie ses travaux et les décisions judiciaires et soumet un rapport annuel au Roi, et le transmet aussi au Chef du gouvernement et au Parlement. Les Cours régionales des comptes assurent, à leur niveau, le contrôle financier de la gestion des affaires des collectivités territoriales et leurs groupements, et sanctionnent, le cas échéant, les manquements aux règles qui régissent ces opérations financières.
Douzième partie : le Conseil économique, social et environnemental, art. 151-153
Il est institué un conseil économique, social et environnemental, qui est consulté sur les questions relevant de ses attributions, par le gouvernement et le Parlement, avec ses deux Chambres. Il donne son avis en la matière, avis qui est en principe consultatif, auquel lesdites institutions ne sont pas obligées de se conformer.
Treizième partie : la gouvernance, art. 154-171
La gouvernance, prise isolément, sans lui coller ce qualificatif de « bonne », désigne aussi, en principe, une gestion de qualité, une gestion optimale d’une organisation. Cette optimalité dans la gestion d’une organisation quelle qu’elle soit :
État, administration, collectivité territoriale, entreprise, établissement public, ONG ou coopérative, exige l’égalité, la qualité et la transparence aussi bien dans les prestations de services qu’en matière de responsabilité des agents (ministres, hauts fonctionnaires, directeurs, responsables de services, agents, salariés), dans l’exercice de leurs fonctions.
S’agissant des autorités et institutions publiques proprement dites (État, collectivités territoriales, EEP ou semi-publics), tous les services publics que celles-ci sont dans l’obligation de réaliser doivent rendre compte de la gestion des deniers publics conformément à la loi, ou à la législation en vigueur, à l’éthique, aux bonne mœurs et à l’équité. Les personnes élues, désignées ou nommées, ont l’obligation de déclarer leurs biens à la prise de leur fonction et à la cessation de celle-ci. Les instances en charge de la « bonne gouvernance » et de régulation, de protection et de promotion des droits humains, de promotion du développement humain et durable et de la démocratie participative, sont indépendantes, bénéficient de l’appui des organes de l’État et présentent un rapport sur leurs activités au moins une fois par an.
Quatorzième partie : la révision de la Constitution, art. 172-175
L’initiative de la révision de la Constitution appartient particulièrement au Roi, les propositions de révision émanant du Parlement ou du gouvernement sont, en raison d’une procédure très compliquée, difficilement mises en application. Le Roi peut soumettre directement au référendum le projet de révision dont il prend l’initiative, projet qui nécessite pour sa mise en œuvre des fonds publics considérables.
Quinzième partie : dispositions transitoires et finales, art. 176-180
Les dispositions contenues dans cette dernière partie se rapportent spécialement aux transitions nominatives des institutions : substitution d’un parlement à l’autre, de la Cour Constitutionnelle au Conseil Constitutionnel, du Conseil supérieur du pouvoir judiciaire au Conseil supérieur de la magistrature, et le remplacement des appellations de certaines instances par d’autres appellations, ainsi que l’abrogation du texte de la Constitution révisée du 7 octobre 1996.
