تراتبية القواعد الصادرة عن البرلمان في ضوء اجتهادات القضاء الدستوري المغربي

مقدمة

يعمل القانون، الذي يعتبر أسمى تعبير عن إرادة الأمة، على تنظيم حياة الأفراد داخل المجتمع. وهو يتكون من مجموعة من القواعد القانونية التي تتصف بمجموعة من الصفات فهي قواعد عامة ومجردة وملزمة للأفراد وتساهم في تنظيم السلوكات المجتمعية. وإذا كان القانون بالمفهوم الضيق يحيل على القانون "العادي" الصادر عن البرلمان بمجلسيه، فإن البرلمان يصدر مجموعة من القواعد الأخرى والتي تشمل القوانين التنظيمية والنظام الداخلي لكل مجلس من مجلسي البرلمان الذي يصدره المجلس المعني.

ويستوجب اختلاف أنواع القواعد في النظام القانوني، الذي قد يؤدي إلى تعارض أو تنازع بينها، تحديد العلاقة التي تربط فيما بينها وحل إشكالية إمكانية تنازعها. لذلك، جاء الفصل السادس من الدستور[1] في فقرته الثالثة لينص على ضرورة احترام دستورية وتراتبية القواعد القانونية حيث أشار إلى أنه "تعتبر دستورية القواعد القانونية، وتراتبيتها، ووجوب نشرها، مبادئ ملزمة"، ويعني مبدأ التراتبية أو التدرج أن  القواعد القانونية  المختلفة ليست من درجة واحدة أو مرتبة واحدة أو نوع واحد، وإنما هي تتدرج من حيث قوتها وإلزاميتها.
وينسب مبدأ تراتبية القواعد القانونية إلى الفقيه النمساوي هانز كلسن Hans Kelsen، الذي اعتبر أن التشريع بمدلوله العام في المجتمع هو مجموعة نصوص وقواعد عامة ولكنها ليست ذات قوة قانونية واحدة، فقوة القواعد القانونية تستمد من قيمة الموضوع الذي تتناوله هذه القواعد، فبعض القواعد تتمتع بقوة إلزامية أعلى مما تتمتع به القواعد الأخرى التي تليها في المرتبة[2]. وإذا كانت كل من القوانين التنظيمية والقوانين العادية والنظامين الداخليين تصدر عن البرلمان، الذي يضم ممثلي الأمة، فإن الأولى منصوص عليها دستوريا على سبيل الحصر وتصدر وفق مسطرة خاصة، فيما تصدر الثانية عن البرلمان بمجلسيه، أما النظام الداخلي فيصدره المجلس المعني.

وينتج عن تراتبية القوانين خضوع القاعدة الأدنى للقاعدة الأعلى شكلا ومضمونا، فأما خضوعها شكلا فيتم بصدورها عن السلطة المحددة من القاعدة الأسمى مع احترام الإجراءات التي تحددها، وأما خضوعها موضوعا فيكون باحترام مضمونها لمضمون القاعدة الأعلى. ويرتبط مبدأ تراتبية القواعد القانونية ارتباطا وثيقا بمبدأ الدستورية، المنصوص عليه في نفس الفصل الدستوري. فتراتبية القواعد ودستوريتها تقتضيان احترام القواعد القانونية بمختلف درجاتها للدستور باعتباره أسمى القواعد القانونية في التنظيم القانوني للدولة.

ولعل أهم اختصاص تمارسه المحكمة الدستورية، أو القضاء الدستوري منذ إحداثه بشكل عام، هو مراقبة الدستورية أو المطابقة للدستور، حيث يتعلق الأمر بالتأكد من مطابقة القوانين التنظيمية والقوانين العادية والأنظمة الداخلية لمجلسي البرلمان وللمؤسسات الدستورية الأخرى التي يلزم الدستور مراقبة نظامها الداخلي من لدن المحكمة الدستورية (المجلس الأعلى للسلطة القضائية، والمجلس الاقتصادي والاجتماعي والبيئي) للدستور، وتنطوي هذه المراقبة على مراقبة مدى احترام تراتبية القوانين.

ويؤدي الحديث عن سمو الدستور وتدرج القواعد القانونية خاصة تلك الصادرة عن البرلمان، إلى التساؤل عن الرابط بين المبدأين ودور القاضي الدستوري في الحرص على مستلزماتهما ونتائجهما؟

للإجابة على هذا التساؤل والإحاطة بالموضوع سنتبع التصميم التالي:

المطلب الأول: احترام الأنظمة الداخلية والقوانين "العادية" للقوانين التنظيمية
المطلب الثاني: علاقة الأنظمة الداخلية بالقوانين العادية

  المطلب الأول: احترام الأنظمة الداخلية والقوانين "العادية" للقوانين التنظيمية

وضح المجلس الدستوري، عند نظره في مطابقة الأنظمة الداخلية لغرفتي البرلمان والقوانين المحالة عليه للدستور، ضرورة احترام الأولى للقوانين التنظيمية (الفرع الأول)، وعدم إمكانية تدخل الثانية في مجال اختصاص القوانين التنظيمية والعكس غير صحيح(الفرع الثاني).

 
الفرع الأول: احترام الأنظمة الداخلية للقوانين التنظيمية

يتضح من خلال مجموعة من قرارات المجلس الدستوري أن النظام الداخلي لكل مجلس من مجلسي البرلمان يجب أن يحترم القوانين التنظيمية لأن مخالفتها تعتبر مخالفة دستورية، و من بين هذه القرارات نشير إلى القرار رقم     95-52[3] المتعلق بإحالة النظام الداخلي لمجلس النواب على المجلس الدستوري ليبت في مطابقته للدستور، بحيث أكد المجلس الدستوري بشكل صريح أن مطابقة النظام الداخلي للدستور تستلزم مطابقتها للقوانين التنظيمية حين أكد أن "...تطابق النظام الداخلي لمجلس النواب مع أحكام الدستور يستوجب مطابقته أيضا للقوانين التنظيمية المنصوص عليها في الدستور".

 وسارت مجموعة من قرارات المجلس الدستوري الأخرى في نفس المسار على غرار القرار رقم 98-212[4]، المتعلق بإحالة النظام الداخلي لمجلس النواب والقرار 98-213[5] المتعلق بإحالة النظام الداخلي لمجلس المستشارين القرار رقم 2004-561 [6]. وأن مخالفة النظام الداخلي للقانون التنظيمي تعتبر مخالفة دستورية، حيث جاء في نفس القرار أنه  "...وعن المادة 74: حيث إن ما تضمنته هذه المادة ... مخالف لأحكام القانون التنظيمي للمـالية..."، وصرح بالتالي أن المادة "غير مطابقة للدستور". 

وينتج عن احترام النظام الداخلي للقانون التنظيمي عدم إمكانية تدخل النظام الداخلي في القانون التنظيمي، حيث أشار المجلس الدستوري في قراره رقم 2000-405^[7]، بمناسبة نظره في مدى دستورية المادتين 106 و 107 المعدلتين من النظام الداخلي لمجلس المستشارين، صرح المجلس الدستوري بعدم مطابقتهما للدستور، لعلة أن المادتين لم تكتفيا بمجرد نقل أحكام من القانون التنظيمي، بل إن هناك تعارض بين ما تضمنته المادتين وما تضمنه  القانون التنظيمي، وبذلك أعطى الأولوية لما جاء في هذا الأخير ولزم بذلك عدم التنصيص في النظام الداخلي على مقتضيات خصصها الدستور في الأصل  للقانون التنظيمي، وأن مهمة النظام الداخلي تنحصر أساسا في تنظيم السير الداخلي للمؤسسة البرلمانية وطرق التداول داخلها، وليس من حقه سن مادة  تنظيمية تتمثل في تحديد طريقة إجراء القرعة للتجديدين الأول والثاني لأعضاء هذا المجلس، في الوقت الذي أناط فيه الدستور[8] في الفقرة  الثانية من الفصل 38 "مهمة تحديد طريقة إجراء القرعة إلى قانون تنظيمي وحده دون سواه من النصوص القانونية الأخرى"، نستنتج إذن من هذين القرارين وقرارات أخرى، أنه لا مجال لتدخل النظام الداخلي في القانون التنظيمي الذي هو أعلى درجة من الأول.
 
الفرع الثاني: عدم إمكانية توغل القانون "العادي" في مجال اختصاص القانون التنظيمي

تعتبر مخالفة القوانين العادية للقوانين التنظيمية مخالفة دستورية، حيث جاء في القرار رقم 2000-386 ما يلي: "وحيث إن المشرع لم يتبع المسطرة المنصوص عليها فإن القانون رقم00-24  مخالف للقانون التنظيمي رقم 98-7 وبالتالي للدستور"^[9]، كما جاء في القرار رقم 08-728 أيضا: "حيث إن أحكام المادة 8 من قانون المالية لسنة 2009 ، في بندها II، حسب رسالة الإحالة ، مخالفة للمادة 3 من القانون التنظيمي لقانون المالية "[10]  و صرح المجلس الدستوري بأن : " ... أحكام البند II من المادة 8 من قانون المالية رقم 08-40 لسنة 2009 مخالفة للدستور ".

وينتج عن احترام القانون العادي للقانون التنظيمي عدم توغل الأول في اختصاصات الثاني، ففي القرار رقم 2000-382[11]  اعتبر المجلس الدستوري أن تدخل القانون بالتشريع في أحوال التنافي المتعلقة بعضوية مجلس المستشارين، التي تدخل في المجال الخاص للقانون التنظيمي بموجب الفقرة الثانية من الفصل 38 من الدستور، مخالف للدستور[12]، وهو ما يؤكد أن تدخل القانون العادي في مجال القانون التنظيمي يعتبر مخالفة دستورية.

وفي المقابل، يمكن للقوانين التنظيمية أن تتدخل بالتشريع في مجال القوانين العادية ولا يعد ذلك مخالفة دستورية، وتؤكد ذلك قرارات المجلس الدستوري رقم 2007-659[13] و رقم  2007-660[14] ورقم 2007-661[15]  التي جاءت كنتيجة لفحص دستورية المواد الجديدة المضافة إلى القوانين التنظيمية المتعلقة بالمجلس الدستوري و مجلس النواب ومجلس المستشارين، التي تخص التصريح الإجباري بالممتلكات، حيث إن الدستور المراجع سنة 1996[16] في فصوله 37،38 و 80 لم يورد "التصريح الإجباري بالممتلكات" ضمن المجالات التي يحددها القانون التنظيمي لكل مجلس، و رغم ذلك فإن قرارات المجلس الدستوري  المذكورة اعتبرت بأن هذه القوانين التنظيمية "ليس فيها ما يخالف الدستور"، رغم أن هذه القوانين التنظيمية تدخلت  بالتشريع في مجال يعد من مجالات اختصاص القوانين العادية، وهو ما يجعل هذا التدخل لا يخالف الدستور، ويبين سمو القوانين التنظيمية على القوانين العادية. 
 
المطلب الثاني: علاقة الأنظمة الداخلية بالقوانين العادية

اعتبر القضاء الدستوري أن دستورية النظامين الداخليين لمجلسي البرلمان تستوجب احترامهما للقوانين العادية سواء في مرحلة المجلس الدستوري (الفرع الأول)، أو بعد إحداث المحكمة الدستورية (الفرع الثاني).
 
الفرع الأول: علاقة الأنظمة الداخلية بالقوانين العادية في قرارات المجلس الدستوري

  تطرقت مجموعة من قرارات المجلس الدستوري المغربي لحكم توغل الأنظمة الداخلية بالتشريع في مجال القانون "العادي"، حيث إنه في قرار المجلس الدستوري رقم 52.95^[17] بمناسبة فحص دستورية النظام الداخلي لمجلس النواب، اعتبر المجلس أن تدخل النظام الداخلي لمجلس النواب بالتشريع في مجال محفوظ  للقانون يعد أمرا مخالفا للدستور ويتضح ذلك من خلال الحيثية التالية: " حيث إن ما تضمنته هذه المادة من اتصال رئيس مجلس النواب بالوكيل العام لدى المجلس الأعلى في حالة ارتكاب أحد النواب تهجمات خطيرة أو مخالفة لضوابط الاقتراع خلال جلسة برلمانية يقتضي أن الوكيل العام للملك لدى المجلس الأعلى له صلاحية النظر في شؤون لم يسندها إليه القانون ويكون لذلك غير مطابق للدستور الذي يصنف الفصل 45 منه قواعد الإجراءات الجنائية ـ ومن بينها اختصاصات النيابة العامة ـ ضمن المواد التي يختص بها ميدان التشريع ...".

 كما منع المجلس في القرار رقم 228.98^[18] بمناسبة فحص دستورية النظام الداخلي لمجلس المستشارين إلزام الأخير إدراج ميزانية المجلس كما هي في قانون المالية، حين اعتبر أنه " حيث إن ما تضمنته هذه المادة من أن مكتب مجلس المستشارين يعد ميزانية هذا المجلس ويرفعها إلى الحكومة التي عليها أن تدرجها في مشروع قانون المالي غير مطابق للدستور فيما يشعر به من أن الحكومة ملزمة بتضمين مشروع قانون المالية ميزانية مجلس المستشارين كما وردت عليها من مكتبه"، الشيء الذي يفهم أن تدخل النظام الداخلي في مجال القانون أمر مخالف للدستور وهو ما صرح به المجلس الدستوري. مما يوضح أن النظام الداخلي لا يمكنه التوغل بالتشريع في مجال القانون العادي وإلا اعتبر ذلك مخالفة دستورية.

وعلى خلاف ذلك، أقر المجلس الدستوري في قراره رقم 2004-586^[19] إمكانية تدخل القانون العادي في النظام الداخلي، ذلك أن الأنظمة الداخلية للبرلمان كانت تتضمن مقتضيات تتعلق بتحديد كيفية تقديم طلب الإذن بمتابعة عضو من أعضاء مجلسي البرلمان من أجل جنايات أو جنح أو بإلقاء القبض عليه، وإجراءات طلب توقيف المتابعة أو الاعتقال المتخذ تطبيقا للفصل 39 من الدستور المراجع لسنة 1996^[20]؛ لكن بتاريخ 4 نونبر صدر القانون المتعلق بالحصانة البرلمانية الذي أحاله الوزير الأول على المجلس الدستوري لفحص دستوريته، الذي بين الأحكام والإجراءات التي يتعين مراعاتها في حالة المتابعة القضائية لعضو من أعضاء مجلسي البرلمان متدخلا بذلك بالتشريع في مادة نظمها النظام الداخلي، ورغم ذلك صرح المجلس الدستوري بدستورية القانون، مرتكزا على كونها مطابقة لأحكام الفصل 39 من الدستور، وقد جاء رد المجلس الدستوري بخصوص قراراته السابقة التي صرح فيها بدستورية أنظمة داخلية تضمنت أحكاما مماثلة بما يلي: "...فذلك لعدم وجود قانون يتعرض لهذا الموضوع في ذلك الوقت، الأمر الذي يستنتج منه أن نشر القانون المعروض على نظر المجلس الدستوري، سيؤدي إلى تعويض الآجال المحددة في النظامين الداخليين لكل من مجلسي البرلمان بالآجال الواردة في هذا القانون...؛"[21]. وبالتالي نستخلص أن المجلس الدستوري يعتبر أن تدخل القانون العادي بالتشريع في النظام الداخلي لا يعد مخالفة دستورية.
 
الفرع الثاني: علاقة الأنظمة الداخلية بالقوانين العادية في قرارات المحكمة الدستورية

اعتبرت المحكمة الدستورية أيضا أن مقتضيات النظام الداخلي التي تتعارض مع مقتضيات قانونية من درجة قانون "عادي" مخالفة للدستور حيث جاء في قرار المحكمة الدستورية رقم 37.17 م.د "وحيث إنه، لئن كان لمجلس النواب صلاحية التنسيق مع مجلس المستشارين والحكومة من أجل إعداد  الإطار القانوني والمالي والمؤسساتي بغرض إحداث قناة برلمانية تعنى بالمجالات المنصوص عليها في المادة 130 من النظام الداخلي، فإن هذا التنسيق المسبق لا يمكن أن يتم مع هيأة حكامة جيدة وتقنين تتمتع بالاستقلالية المنصوص عليها في الفصل 159 من الدستور، وتسند إليها المادة 4 (البند الأول) من القانون 11.15 اختصاص تلقي طلبات التراخيص والأذون و التصاريح المتعلقة بمجال الاتصال السمعي البصري ومنحها، وهو اختصاص يسري مجال تطبيقه على القناة البرلمانية أيضا؛

وحيث إنه، تبعا لذلك، تكون المادتان 130 و131 غير مطابقتين للدستور، فيما نصتا عليه من التنسيق مع الهيأة العليا للاتصال السمعي البصري في إحداث القناة البرلمانية وفي إعداد إطارها القانوني والمالي والمؤسساتي"[22].

وفي نفس السياق رأت المحكمة الدستورية أنه لا ينبغي تضمين النظام الداخلي مقتضيات من شأنها تقييد الغير، والتي هي من اختصاص الدستور أو القانون، حيث أشارت في قرارها رقم 209.23 م.د "وحيث إنه، لئن كانت أحكام الفقرة الأولى من الفصل 69 من الدستور، تقر استقلال مجلس النواب بوضع نظامه الداخلي، فإن ذلك لا يسوغ له الاستئثار بوضع تعريف للسياسة العامة، يتعلق بمجال يخص العلاقة بين السلطتين التشريعية والتنفيذية، إذ لا ينبغي أن يتضمن النظام الداخلي ما يقيد الغير، دون سند من الدستور أو القانون"[23]. وبذلك، ترى المحكمة الدستورية أن وضع تعريف أو تحديد للسياسة العامة، الذي قد يترتب عنه مجموعة من النتائج المرتبطة بتحديد هذا المفهوم ويؤدي إلى تقييد عمل الحكومة، مخالف للدستور. وهي بذلك تجعل القانون العادي يسمو على النظام الداخلي.

خاتمة 

من خلال ما سبق يتبين أن أأنالقواعد القانونية الصادرة عن البرلمان هي درجات، فالقوانين التنظيمية تأتي في المقام الأول ثم القوانين "العادية" فالنظامين الداخليين لمجلسي البرلمان. وينتج عن ذلك إمكانية تدخل قواعد قانونية أعلى بالتشريع في مجال لقواعد قانونية أدنى منها درجة في سلم هرمية القواعد القانونية، مقابل عدم إمكانية توغل القواعد الأدنى بالتشريع في مجال محفوظ للقواعد الأعلى منها درجة وإلا اعتبر ذلك مخالفة دستورية،