تعليق على القرار الصادر عن محكمة الإستئناف الإدارية بالرباط في قضية الزرهوني في مواجهة وزارة التعليم العالي والبحث العلمي بقلم الأستاذ عبد الواحد شعير رئيس المنتدى المغربي للدراسات القانونية والقضائية دكتور الدولة في الحقوق ومستشار في التحكيم الدولي

http://القرار موضوع التعليق_a5328.html

الإشكالات المطروحة في ضوء القرار عدد 3492.

ما المقصود بالصيغة التنفيذية للقرار الإداري؟

تعددت المعاني والمصطلح واحد "القرار الإداري التنفيذي" من الوهلة الأولى يبدو المصطلح من المصطلحات الكلاسيكية والبديهية لكثرة تداولها، إذ لا يكاد يخلو منها مؤلف في القانون الإداري ولا حتى في المنازعات الإدارية، ولكن بمجرد الاقتراب منه لسبر مفهومه سرعان ما تدرك أنه  مصطلح متمرد عصي، يتقن فنون المراوغة ويتحدى جميع محاولات الوقوف على مفهوم واحد. راجع ذ. فدوى المصمودي شاكر، "مفهوم الصبغة التنفيذية للقرار الإداري" مجموعة أعمال مهداة إلى العميد مصطفى الفيلالي – مركز النشر الجامعي – تونس 2010 ص 49: للمزيد من التفاصيل راجع كذلك
Darcy (G) « la décision exécutoire : esquisse méthodologique, AJDA ,1994. P 669.

تنفيذ الأحكام القضائية

تساؤل مشروع:

• ما الفائدة من خلق محاكم إدارية إذا كانت القرارات التي تصدرها لا تعرف طريقها إلى التنفيذ أو تعرف التهاون والمماطلة، أو يتم التنفيذ بطريقة مبتورة أو ناقصة؟
• كيف التساؤل عن دولة الحق والقانون في مثل وضع شاد تبقى فيه قرارات القضاء حبرا على ورق؟

فعدم التنفيذ يضرب في الصميم حرمة وهيبة وقدسية القضاء، ويزرع الشك حول فعالية وجود القضاء الإداري، وهو ما دفع الملك الحسن الثاني تغمده الله برحمته إلى القول:..." فعدم التنفيذ أو التماطل في التنفيذ يجر المرء إلى تفكير آخر هو انحلال الدولة؟ راجع ذ. مصطفى التراب "مدى الموافقة أو المفارقة بين القانون المحدث للمحاكم الإدارية وقانون المسطرة المدنية؟ منشورات المجلة المغربية للإدارة المحلية والتنمية" سلسلة مواضيع الساعة – العدد 9 طبعة دار النشر المغربية – الدر البيضاء 1996 – ذكر في منتدى ماستر القضاء الإداري قسم خاص بطلبة الدراسات العليا – سلا.

فلا قيمة للقضاء بدون تنفيذ أحكامه، أو كما قال العميد (DUGUIT) "الإخلال بمبدأ ضرورة احترام الأحكام يصير بمبدأ المشروعية إلى العدم – راجع ذ. سعد عبد الواحد حسنى" تنفيذ الأحكام الإدارية" مطابع مجلس الدفاع الوطني – القاهرة، 1984، ص 7.

فاحترام أحكام القضاء يعبر عن مدى تقدم الدولة ومدى تطورها، فقد عرضت على رئيس وزراء بريطانيا "وينسون تشرشل" أيام الحرب العالمية الثانية قضية تتعلق بحكم قضائي يمنع تحليق الطائرات العسكرية أثناء انعقاد الجلسات نظرا للإزعاج الذي كانت تسببه، فكان جواب "تشرشل" بعبارته الحكيمة الخالدة " لابد من تنفيذ الحكم، فإنه أهون أن يكتب التاريخ أن انجلترا انهزمت في الحرب من أن يكتب فيه أنها امتنعت عن تنفيذ حكم قضائي" راجع ذ الشكاري كريم – تنفيذ الأحكام القضائية الصادرة ضد الجماعات الترابية في ضوء مقتضيات الدستور المغربي الجديد Maroc droit  .

ذلك أن أحكام القضاء، ما هي إلا تطبيق للقانون على أرض الواقع فالذي يحكم ويسود هو القانون وليس القاضي، ومن ثم فالكل مخاطب بأحكام القانون، حكام ومحكومين، أو كما قال "أفلاطون" "القانون فوق أثينا".

إلا أن الأحكام قد تبقى مجرد شرح نظري للقانون ما لم يتم تنفيذها، فإذا كانت حصيلة الدعوى ونتيجتها هي الحكم القضائي، فإن الحكم لا قيمة له إن لم يترجم عن طريق تنفيذه ولو عن طريق القوة والإكراه لفرض هبة القضاء.

راجع ذ. محمد محجوبي "دور المحاكم الإدارية في تنفيذ الأحكام الصادرة عنها" – راجع كذلك ذ. أحمد الصايغ "إشكالية تنفيذ الأحكام الإدارية بالمغرب" ضمن منشورات المجلة المغربية للإدارة المجلة المحلية والتنمية – سلسلة" مواضع الساعة" – العدد 62 – دار النشر المغربية بالدار البيضاء 2009، ص 28 وما بعدها.

وفي هذا الاتجاه وجه مؤخرا السيد رئيس الحكومة عبد إلاله بن كيران لأعضاء الحكومة نداء يهم بالإسراع في تنفيذ الأحكام القضائية التي صدرت في حق الإدارة لفائدة المواطنين والمواطنات، وحث رئيس مؤسسة الوسيط ذ. عبد العزيز بنزاكور على الإشراف شخصيا على تتبع ذلك بعد أن تصبح تلك الأحكام حائزة لقوة الشيء المقضي به." Autorité de la chose jugée "      

• يعتبر مبدأ حجية الأمر المقضي  به - من المبادئ الأساسية في قوانين الإجراءات، ومعناه عدم جواز تكرار رفع نفس الدعوى في نفس الموضوع أمام نفس المحكمة لكي تفصل فيها مرتين أو أكثر، ولكي يعتبر الحكم القضائي حائزا لحجية الأمر المقضي به، يجب أن يكون حكما قطعيا، والحكم القطعي هو الذي يحسم النزاع في الخصومة، ولو كان غيابيا قابل للتعرض أو ابتدائيا قابلا للاستئناف – راجع ذ. إدريس العلوي العبدلاوي "القانون القضائي الخاص"، الجزء الثاني "الدعوى والأحكام مطبعة النجاح الجديدة الطبعة الأولى 1986، ص 189 – ذكره الأستاذ محمد محجوبي – دور المحاكم الإدارية في تنفيذ الأحكام الصادرة عنها عرض تقدم به الأستاذ بالمؤتمر الأول لرؤساء المحاكم الإدارية بالمغرب الذي انعقد ببيروت يومي 20 و 21 يونيو 2011.  

كما أضاف السيد رئيس الحكومة أنه من شأن ذلك أن يعزر مصداقية الإدارة، وأن يشعر المواطن بأن حقه لدى الدولة مضمون. راجع مقال ذ. شفيق الودغيري – هبة بريس كما أكد على أن الدولة يجب أن تكون بريئة الذمة مضيفا أنه في هذه المساءل الدولة لا تتلاعب ومثلما أنها تأخد بقوة القانون يجب أن تعطي بقوة القانون ". مجلس الحكومة يوم الخميس 11/28

فما العمل إذ امتنعت الإدارة عن التنفيذ؟

يترتب عن الامتناع عن تنفيذ المقرر القضائي التزامات مالية بذمة الإدارة من خلال الحكم عليها بغرامة تهديدية مما يشكل إهدارا للمال العام.

الغرامة التهديدية هي وسيلة قانونية منحها المشرع المغربي بمقتضى المادة 448 من ق م م للمحكوم له لتمكينه من الحصول على التنفيذ العيني متى كان الأمر يتعلق بالقيام بعمل أو الامتناع عنه، وهو لصيق بشخص المنفذ عليه، ومن خصائصها أنها تهديدية وتحذيرية تنبه المحكوم عليه للجزاءات المالية التي سوف يتعرض لها في حالة استمراره في مقاومة تنفيذ الحكم الصادر ضده، وهي تحذيرية لكونها تشعره بالالتزامات المالية التي سوف تثقل كاهله في حالة تماديه في الامتناع عن التنفيذ ولا يقضي بها إلا بناء على طلب، وتؤول في نهاية الأمر إلى تعويض عن الضرر الناتج عن الامتناع عن التنفيذ يحدد تبعا لطبيعة الضرر وأهميته ومداه بالنسبة للطالب.  راجع ذ. محمد النجاري وذ. محمد قصري و ذ. عبد الكريم الهاشمي ومراد آيت ساقل "دليل محاكم الاستئناف الإدارية والمحاكم الإدارية – منشورات جمعية نشر المعلومة القانونية والقضائية – سلسلة الشروح والدلائل – العدد 11، فبراير 2009.

قد يطرح السؤال التالي:

هل امتناع الإدارة عن التنفيذ متى توافرت شروط الازمة يغني عن اللجوء مجددا للقضاء الإداري للمطالبة بها بعد تسجيل امتناع الإدارة عن تنفيذ الأحكام الإدارية؟

الجواب نعم.

بالرجوع إلى قانون المسطرة المدنية المحال عليه بموجب المادة 7 من القانون رقم 90-41  نجده ينص في الباب الثالث المتعلق بالقواعد العمة للتنفيذ من خلال الفصل 448 على أن الغرامة التهديدية وسيلة من وسائل إجبار المحكوم على التنفيذ، لذلك يذهب السادة الأساتذة محمد النجاري، محمد قصري، عبد الكريم الهاشمي ومراد آيت ساقل – على أنه في غياب نص قانوني مخالف واعتبارا للصيغة العامة التي وردت بالفصل المذكور يجوز تحديد الغرامة التهديدية في مواجهة الإدارة الممتنعة عن تنفيذ الأحكام الإدارية ما دام أن الأمر يتعلق بعمل أو بالامتناع عنه وهذا جائز وممكن أذا تبين أن الوسائل الأخرى لا تسعف في التنفيذ، وأن المشرع المغربي في القانون رقم 41-90، ومن خلال المادة 7 منه بإحالته على قانون المسطرة المدنية وخاصة الفصل 448 منها يكون قد أجاز تحديد هذه الغرامة التهديدية في مواجهة الإدارة ما دام أنه لا يوجد نص مخالف، وما دام أن شروط تحديدها قائمة، وهذا يغني عن اللجوء مجددا للقضاء الإداري للمطالبة بها بعد تسجيل امتناع الإدارة عن تنفيذ الأحكام الإدارية  

تحديد الغرامة التهديدية للإجبار على تنفيذ الأحكام القضائية النهائية القاضية بالقيام بعمل أو بالامتناع عن عمل، يكون في مواجهة الممتنع عن التنفيذ الذي اسماه الفصل 448 من قانون المسطرة المدنية "المنفذ عليه" وليس "المحكم عليه" --  فعبارة "المنفذ عليه" يتجاوز معناها شخص هذا الأخير لتتسع لكل من يقوم مقامه في التنفيذ، ويندرج ضمن هذا المفهوم، ممثل الشخص المعنوي العام المحكوم عليه.

راجع ملف رقم 2014/7101/6780 أمر رقم 6890 بتاريخ 2014/06/27 المحكمة الإدارية الرباط – القضاء المستعجل – موقع العلوم القانونية Maroc Droit  -- ، شريطة أن يكون امتناعه عن التنفيذ غير مبرر --  اتجاه المشرع نحو شخصنة امتناع الإدارة غير المبرر عبر مسؤوليها عن تنفيذ الأحكام القضائية الصادرة في مواجهتها، برزت معالمه من خلال الفصل 32 من ظهير 17/03/2011 بشأن أحدات مؤسسة وسيط المملكة الذي نص على عدة إجراءات وجزاءات يتعين أن يتخدها هذا الأخير في حق المسؤول أو الموظف الممتنع عن التنفيذ بدون مبرر، بدءا بإخبار. الوزير المعني بذلك ومرورا يرفع تقرير إلى رئيس الحكومة أو إصدار الوصية بمتابعته تأديبيا، وانتهاء بالدفع إلى متابعة المسؤول أو الموظف المذكور جنائيا عند الاقتضاء، كما أن موقف المشرع الدستوري ل 29/07/2011 جاء حاسما بشكل نهائي وواضح عندما أقر هذا التوجه بمقتض الفصل 126 من دستور المملكة الذي نص على أن الأحكام القضائية النهائية تعتبر ملزمة للجميع المرجع نفسه.--

 حسبما يستشف من عبارة "إذا رفض المنفذ عليه" التي وردت في هذا المقتضى القانوني، كما أن الاختصاص في تحديد الغرامة يبقى منعقدا في هذه الحالة لرئيس المحكمة الإدارية طالما أنه هو المشرف على التنفيذ.
 
عادة ما تنسب عبارة القرار التنفيذي إلى الفقيه "Maurice Hauriou ". إن الصبغة التنفيذية التي تستعمل لوصف القرار الإداري ليست حكرا على القانون الإداري ولا حتى على القانون العام عموما، بل على العكس من ذلك فهي عبارة متجدرة في القانون العدلي الخاص "droit judiciaire Privé "، ونستعمل على وجه الخصوص لوصف الحكم القضائي المتحصل على قوة الشيء المقضي، والذي يمكن تنفيذه بأسلوب الجبر، أو في بعض الحالات الحجز على أموال الإدارة
راجع أمر المحكمة بتحديد غرامة تهديدية في مواجهة ... المرابط بصفته الشخصية في مبلغ 500 درهم عن كل يوم تأخير عن التنفيذ في ملف التنفيذ عدد 1/2014/103، وذلك ابتداء من تاريخ الامتناع الذي هو 28/05/2014 وإلى غاية يوم التنفيذ مع الصائر. راجع ملف رقم 2014/7101/6780 أمر رقم 6890 بتاريخ 2014/06/27.

ب – الحجز على أموال الإدارة الممتنعة عن التنفيذ

لقد أثارت مسألة قابلية الحجز على الأموال العمومية جدلا فقهيا وتضاربا في الأحكام القضائية خاصة عندما يتعلق الأمر بجبر الإدارة على تنفيذ الأحكام القضائية الصادر ضدها وقد انقسم الاجتهاد القضائي بدوره إلى مؤيد للحجز على أموال الدولة ومؤساستها العمومية ومعارض لذلك.

إذا كان القضاء الإداري المغربي قد تأثر في البداية بنظرية اليسر والشرف ومن ثم حادت أحكامه واجتهاداته منصبة في اتجاه منع جواز سلوك مسطرة الحجز على أموال الإدارة، لأنها ليست هي الضمان العام لدائينيها، إلا أن ذلك لم يمنع القاضي الإداري من ابتكار حلول قانونية وبالتالي إيقاع الحجز سواء التنفيذي أو الحجز لدى الغير، على الأموال الخاصة للإدارة وذلك لمعالجة ظاهرة امتناع الإدارة عن التنفيذ حمايتا لمبدأ المشروعية وسيادة القانون – راجع "إشكالية تنفيذ الأحكام الصادرة في مواجهة الإدارة لوزارة التجهيز والنقل نموذجا – أطروحة الدكتوراه – حميد أملال.

 وزبدة القول فإنه  من أخلاقيات رجل الإدارة التنفيذ التلقائي للأحكام الصادرة ضده قبل اللجوء إلى الوسائل الأخرى التي وضعها المشرع أمام الطاعن.

هنا نريد أن نشير إلى أن المنفذ عليه في حالة امتناعه عن التنفيذ قد يصبح موظف فعلي، والموظف الفعلي هو الشخص الذي لم يصدر قرار تعيينه أو صدر قرار التعيين باطلا وبالتالي يصبح مغتصب للسلطة

لقد أراد الفقه الفرنسي التمييز بين درجات البطلان في القرار الإداري على النحو المقرر في القانون المدني، وشاع في تعبيراتهم اصطلاح الانعدام (l’inexistence) أو أكثر من اصطلاح البطلان المطلق، وكان الفقيه الفرنسي "لافرير" في مقدمة هذا الفقه، وأول من حاول صياغة واضحة عن انعدام القرارات الإدارية، فهو يرى أن من أعمال الإدارة مالا يمكن الاكتفاء بنعته بالبطلان كما لو صدر القرار الإداري من شخص لا سلطات له إطلاقا إما لأنه لا ينتمي إلى الإدارة (الكلية مثلا) أو لأن علاقته بالإدارة قد انقضت لسبب من الأسباب، (كصدور قرار المحكمة الإدارية)  وهذا يجرنا إلى القول بأن بمجرد صدور قرار المحكمة الإدارية يصبح الشخص الممتنع مغتصب للسلطة، وأن جميع قراراته تصبح لاغية لا شرعية لها لكونها أصبحت صادرة عن غير ذي صفة.

ويمكن إن اقتضى الحال أن يتابعة الممتنع عن التنفيذ متى توافرة الشروط الواردة في الفصل 266 من ق ج بتهمة تحقير مقرر قضائي صادر باسم جلالة الملك

وأخيرا لأهمية الموضوع منتدى الدراسات القانونية والقضائية يوجه دعوة للباحتين من القانون الإداري لعقد مائدة مستديرة لمناقشة "إشكالية تنفيذ الأحكام الصادرة ضد الإدارة في ضوء القرار الأخير" لتنوير الرأي العام.