الدكتوراه في قانون العقود والعقار ـ إشراف الدكتور إدريس الفاخوري 
De la spécificité de la Cour des comptes
Introduction
La Cour des comptes objet de notre propos est, selon la constitution, l’institution supérieure de contrôle des finances publiques du royaume ; elle constitue une adaptation marocaine du modèle collégial juridictionnel latin du contrôle externe des finances publiques, à la différence du modèle monolithique anglo-saxon d’audit administratif des finances publiques.
Il s’agit, donc, d’une magistrature financière spécialisée et indépendante de l’ordre judiciaire revêtant plusieurs particularités organisationnelles, fonctionnelles et technico-juridiques.
A travers ce papier on s’attachera à dépister succinctement les éléments de la spécificité de la Cour des comptes, en présentant très brièvement toutes les compétences qui lui sont dévolues tout en mettant l’accent analytique sur sa compétence juridictionnelle, jugée énigmatique par les deux communautés scientifique et professionnelle du droit et de la gestion des finances publiques.
Pour ce faire, ce papier synthétique s’articulera autour des cinq axes suivants :
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Caractères organisationnels et fonctionnels de la Cour des comptes -
Nature et particularités de la compétence juridictionnelle de la Cour des comptes -
Quels rapports avec les deux magistratures administrative et ordinaire ? -
La compétence administrative de la Cour des comptes -
La compétence consultative de la Cour des comptes
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Caractères organisationnels et fonctionnels de la Cour des comptes
Comme toute juridiction l’organisation de la Cour des comptes est composée par trois unités principales : la présidence ; le parquet général est les formations collégiales, elle est dirigée par trois acteurs : le premier Président ; le Procureur général (dans une certaine mesure) et à un degré limité les magistrats. Par ailleurs ,le caractère présidentiel de la Cour des comptes est presque absolu dans son organisation et son fonctionnement tout comme dans le cadre de sa fonction normale de contrôle qu’il soit juridictionnel des comptes ou administratif de la gestion (audit), mais il reste omniprésent dans le cadre de sa fonction juridictionnelle répressive de discipline financière… bien entendu le premier président de la Cour des comptes commande les travaux de l’institution à l’aide des formations collégiales composée par les magistrats du siège, qu’il préside ou en supervise le bon fonctionnement(art 8 et art 10 du code des juridictions financières), avec l’appui logistique du secrétariat général et du greffe central tous les deux agissant sous son autorité…
De fait, le principe de l’organisation bicéphale : siège/ministère public est très relatif dans la magistrature financière de la Cour des comptes; aussi et tout en respectant des principes généraux comme la collégialité, le ministère public qui d’ailleurs ne dépend pas du ministre de la justice , le droit à la défense, les degrés de recours ,etc. la magistrature financière de la Cour des comptes ne doit-elle- pas être confondue, quant à ses règles d’organisation et de fonctionnement avec l’ordre judiciaire, en raison de son originalité fonctionnelle (le contrôle et l’audit)
Sur le plan organique la Cour des comptes constitue un ordre juridictionnel indépendant par son organisation et par le statut de ses magistrats, sur le plan matériel elle constitue une « magistrature particulière »bien que considérée par une bonne partie de la doctrine comme étant une « magistrature administrative spécialisée » (voir infra), appliquant un droit, certes, public (financier) mais qui est différent du droit administratif, pénal ou civil. Un droit interne à l’administration régissant des rapports propres aux agents chargés d’effectuer des opérations financières et comptables dans le cadre de l’exécution de la loi de finances. Mais la fonction de contrôle constitue la raison d’être des juridictions financières, quant à la fonction juridictionnelle soit elle se recoupe avec elle (vérification et jugement des comptes) soit elle entretien avec elle un rapport de complémentarité (audit de la gestion et discipline budgétaire et financière) grâce notamment au mécanisme du « contrôle intégré » car la Cour des comptes exerce un pouvoir de contrôle juridictionnel et d’audit administratif doublé d’un pouvoir d’investigation et de sanction, en vertu de la loi fondamentale (article 147) et de la loi formant code des juridictions financières (articles 2 et 3).En plus de ses deux fonctions juridictionnelle et administrative, il faut noter l’importance de sa troisième fonction à savoir la fonction consultative au profit du parlement et du gouvernement et la mission d’assistance nouvellement assignée à la Cour des comptes par l’article 148 de la constitution au profit des instances judicaires.
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Nature et particularités de la compétence juridictionnelle de la Cour des comptes
Pour comprendre la compétence juridictionnelle de la Cour des comptes, il faut saisir la nature du contentieux financier.
En règle générale, le contentieux financier est un contentieux interne à l’administration, cette spécificité se justifie par le fait que la magistrature financière de la Cour des comptes a pour finalité la préservation d’un ordre public particulier à savoir : l’ordre public financier.
A coté et en corrélation avec sa compétence d’audit ou de contrôle administratif de la gestion publique (voir infra), la Cour des comptes du Maroc est une juridiction spécialisée qui est fondée à exercer une compétence juridictionnelle ayant une valeur constitutionnelle dans deux matières : la vérification et le jugement des comptes, et la discipline budgétaire et financière ; aussi et dans le cadre de l’unité organique (à la différence de la France) existe-t-il une dualité d’attribution juridictionnelle au sein de la Cour des comptes :
a)Une « Cour » des comptes des comptables publics patents (habilités) et, le cas échéant, des administrateurs et de toute autre personne même étrangère à l’administration qui s’immiscent dans la fonction comptable : ils sont considérés alors des comptables occultes ou de fait soumis à la procédure de la gestion de fait qui est similaire à celle des comptables publics patents.
b) Une « Cour » de discipline budgétaire et financière des administrateurs, c'est-à-dire les ordonnateurs, les contrôleurs et dans une certaine mesure les comptables publics(s’ils commettent des infractions -en matière de discipline budgétaire et financière- autres que les irrégularités en matière de jugement des comptes et compte tenu de la règle non bis in idem) ; ainsi que tous ceux qui travaillent sous leur autorité ou à leur compte.
La première attribution relative à la vérification et au jugement des comptes est exercée par toutes les chambres sauf celle de la discipline , elle consiste à rendre des arrêts dont l’objet théoriquement prioritaire est l’apurement des comptes dans le cadre d’un processus de contrôle juridictionnel , qui s’ouvre par la vérification sur pièces du compte et de « ses éléments matériels »et se termine par son apurement ; l’aspect juridictionnel n’est qu’une formalité procédurale (principe du contradictoire et règle du double arrêt) mais qui peut déboucher sur une mise en jeu éventuelle de la responsabilité pécuniaire personnelle du comptable de droit ou de fait , cependant la rédaction de l’arrêt -qu’il soit de mise en débet si la responsabilité du comptable est engagée ou de décharge si le compte est régulier- est obligatoirement couronnée par la fixation de la ligne de compte; l’objectif n’étant pas de sanctionner mais de sauvegarder l’intégrité de la caisse publique (en cas d’une comptabilité de droit ) ou de rétablir les formes comptables(en cas d’une comptabilité de fait), avec une nuance que le comptable de fait peut être sanctionné en sus du débet par une amende, s’il n’est pas poursuivi par la juridiction pénale pour détournement des deniers publics . Mais pratiquement la vérification et le jugement des comptes est une fonction, pour l’essentiel, guidée par la régularité juridique et non matérielle, dont le comptable en est le gardien en veillant au respect de la conformité aux règles de la comptabilité publique, la qualité du compte n’est pas, en fait, sa préoccupation qui d’ailleurs cadre mal avec la logique d’une comptabilité jusqu’à maintenant de caisse.
Quant à la deuxième attribution juridictionnelle exercée par la Cour des comptes(chambre unique spécialisée au sein de la Cour centrale et attribution parmi d’autres au sein des Cours régionales des comptes) en matière de discipline budgétaire et financière, elle incarne la fonction exclusivement juridictionnelle et répressive de la Cour des comptes à l’encontre des responsables et agents publics soumis à sa juridiction et qui auraient commis des infractions à la réglementation financière et comptable, sanctionnées par des amendes particulières : ni pénales ni administratives , assorties le cas échéant de la réparation du préjudice financier, dans le cadre d’un pur procès juridictionnel et non comme on le dit souvent d’un contrôle juridictionnel assimilé à tort au contrôle juridictionnel des comptes des comptables publics..
Mettant en œuvre une procédure quasi-pénale avec un ministère public (ici comme partie principale), une instruction et une défense, la juridiction de discipline budgétaire et financière est considérée comme étant « le garant naturel de l’intérêt général dans le domaine financier» (LACOMBE et VANDENDRESHE).
Le rôle du ministère public qui garde un droit de recours en matière de jugement des comptes ; et qui met en mouvement l’action publique et supervise l’instruction en matière de discipline budgétaire et financière est, certes, essentiel, comparé par exemple à son rôle dans la magistrature commerciale qui se limite à la matière des difficultés de l’entreprise, mais sans avoir un droit de recours. Cependant il est loin d’être comparé avec sa place et son rôle dans la magistrature pénale, dont l’objectif est de fournir la justice, car la Cour des comptes est avant tout une institution supérieure de contrôle et d’audit. (ISC en français) ou (SAI en anglais), ses membres ont la double casquette de juges /auditeurs…
Mais, qu’en est-il de ses rapports avec les deux magistratures administrative et ordinaire ? Pourquoi la magistrature financière de la Cour des comptes est communément décrite comme étant une magistrature administrative spécialisée ?
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Quels rapports avec les deux magistratures administrative et ordinaire ?
C’est apparemment, donc, un critère décisoire de rattachement qui veut que la magistrature financière de la Cour des comptes soit une magistrature administrative spécialisée, d’ailleurs ce n’est pas sans signification qu’avant le rattachement définitif de la Cour des comptes française au Conseil d’Etat sur le plan des pourvois en cassation, le tribunal de conflits était compétent en la matière (MAGNET). Mais le fait que « la légalité financière constitue une partie de la légalité administrative » (VEDEL) justifie ce rattachement à la magistrature administrative suprême qui ne peut être que logique au moins sous l’angle de la notion de l’unité de l’Etat.
L’article 111 du code des juridictions financières édicte le principe de l’action parallèle devant la Cour des comptes et devant les juridictions judiciaires, en introduisant une passerelle de mise en jeu concomitante des deux responsabilités financière et pénale ; ainsi la Cour des comptes, par le biais de son parquet général, peut saisir le ministre de la justice en sa qualité de chef du parquet de l’ordre judiciaire pour connaitre des faits pouvant constituer des infractions pénales découvertes lors des interventions des magistrats de la Cour des comptes ; l’action en matière de jugement des comptes des comptables de droit ou de fait étant d’ordre public continue à se dérouler de plein droit sauf difficulté matérielle due à la détention des pièces justificatives aux mains du juge judiciaire, par contre le magistrat financier ou le parquet général près la Cour des comptes possède la latitude de sursoir à instruire le dossier ou à intenter la poursuite en matière de discipline budgétaire et financière jusqu’à l’aboutissement du procès judiciaire ; dans ce cas il devra prendre en considération le montant des condamnations pécuniaires prononcées par le juge judicaire avant de prononcer l’amende et surtout le remboursement des pertes financières , le cas échéant en matières de discipline budgétaire et financière ou de gestion de fait.
Enfin il faut noter que l’administration judiciaire comme toute administration publique est soumise , en principe ,aux contrôles juridictionnel et administratif (audit) de la Cour des comptes ; en plus de l’obligation d’ordre public de produire les comptes des secrétaires greffiers(pratiquement gelée jusqu’à maintenant !), la Cour des comptes peut diligenter à tout moment un audit de gestion opérationnelle des tribunaux ordinaires ou spécialisés pour en évaluer le fonctionnement et la qualité des services, et proposer des actions correctives d’une part et pour relever éventuellement des infractions soumises soit à sa juridiction soit à d’autres instances pénales ou administratives d’autre part. Cette mission s’inscrit dans le cadre d’un contrôle externe indépendant dont le rôle est de renforcer et compléter le contrôle interne exercé par l’inspection générale du ministère de la justice ; c’est pourquoi la loi portant code des juridictions financières impose à cette dernière à l‘instar de tous les corps de contrôle interne des organismes publics de produire à la Cour des comptes les rapports de contrôle ou d’investigation. (cf. article 109 du code des juridictions financières).
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La compétence administrative de la Cour des comptes
Les innovations du nouveau code des juridictions financières (13-06-2002) ont été concrétisées tout d’abord par la restructuration de la Cour des comptes, au niveau central : création de cinq (5) chambres, (actuellement 7) avec deux chambres spécialisées, l’une dans la discipline budgétaire et financière et l’autre dans les recours en appel contre les jugements des cours régionales des comptes, et au niveau régional : l’installation de neuf (9) cours régionales des comptes.
Le code des juridictions financières a introduit la notion du contrôle intégré, il s’agit d’une approche globale et multidisciplinaire du contrôle juridictionnel des comptes et de contrôle administratif des gestions(audit) des services publics, à cet effet les juridictions financières(Cour des comptes et Cours régionales des comptes confondues) ont réalisé plusieurs centaines de missions d’audit des organismes publics centralisés et décentralisés de tailles différentes couvrant l’ensemble du territoire du royaume (cf. rapports annuels de la Cour des comptes).
Les résultats de ces audits qui obéissent à des procédés administratifs et non juridictionnels, et dont l’objectif prioritaire est de détecter les défaillances managériales et de gouvernance des organismes publics, ont contribué ,d’une part, à redresser les dysfonctionnements de la gestion grâce aux recommandations basées sur les soucis d’économie, d’efficience et d’efficacité de l’emploi des fonds publics(les trois E), et d’autre part à mettre en jeu la responsabilité tant personnelle que managériale des gestionnaires publics à l’intérieur comme à l’extérieur de la Cour des comptes , et ce grâce à la mise en œuvre des passerelles entre les responsabilités financière, pénale et administrative établies par le code des juridictions financières. «Le contrôle intégré» a surtout permis à la Cour des comptes d’activer par ses propres moyens (auto-saisine) la procédure de discipline budgétaire et financière, grâce ,notamment, aux découvertes des missions d’audit de la gestion.
Le mécanisme de suivi des recommandations : il s’agit d’un volet très important de la compétence administrative d’audit ; la Cour des comptes a entamé cette expérience à partir du rapport annuel 2009 ; l’approche telle que publiée dans les trois derniers rapports annuels gagnerait à être plus transparente, plus professionnelle et plus rigoureuse, et surtout vérifiable. Elle devrait être suivie de tests évaluatifs et de mesures correctives à tous les échelons, à l’intérieur des organismes audités comme à l’extérieur, avec l’œil attentif du gouvernement et du parlement dans le cadre d’une synergie dynamique, systémique et constructive.
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La compétence consultative de la Cour des comptes
L’assistance au parlement : au travers des deux rapports d’exécution de la loi de finance et de conformité des comptes devant accompagner le projet de loi de règlement ; ils sont, certes, produits mais en retard, d’ou l’absence d’un impact effectif ;
On remarque l’absence de relations systématiques et interactives, car les mécanismes manquent ; or la nouvelle constitution consacre la Cour des comptes en tant que conseiller permanent du parlement dans les trois matières législative, de contrôle et d’évaluation des politiques publiques ;
Il y a, donc, urgence d’une refonte du cadre relationnel de la Cour des comptes avec le parlement ; le contrôle démocratique de la gouvernance risque d’être pratiquement freiné en l’absence d’une collaboration fructueuse entre les deux institutions constitutionnelles.
L’assistance au gouvernement devra être améliorée aux niveaux du suivi des référés présidentiels, des recommandations d’audit et du conseil juridique dans le domaine des finances publiques.
L’assistance aux instances judiciaires : le rapport avec la justice a été marqué ces trois dernières années par des conflits de saisine et de collaboration ; des points d’interrogation continueront à être posés en attente d’une solution concertée, qui devra assoir des mécanismes efficaces et clairs d’assistance mutuelle, conformément aux dispositions de l’article 148 de la constitution.
Les nouvelles attributions moralisatrices : il s’agit du contrôle des comptes des partis politiques, des dépenses électorales ; et des déclarations de patrimoine : dans ce registre l’expérience à montré qu’i s’agit des attributions dont l’output est très attendu par les citoyens et les deux sociétés civiles et politiques, et qu’il y a besoin de plus de transparence, et d’efficacité.
Le rapport annuel : L’effet de la publication méthodique des rapports annuels de la Cour des comptes(à noter le retard) s’est traduit par l’adhésion collective de toutes les parties intéressées par le contrôle des finances publiques au Maroc dans des efforts concertés en vue de mettre en œuvre les observations et les recommandations des juridictions financières, aussi le conseil du gouvernement de Abbas el Fassi avait-il- fait une déclaration importante dans ce sens le 06-03-2008, idem pour le gouvernement Benkirane qui s’est ouvertement engagé à faire le suivi des recommandations d’audit de la Cour des comptes.
Le rapport annuel de la Cour des comptes est désormais un document stratégique largement attendu par les acteurs de la gestion publique et par toutes les parties prenantes, leur servant comme source fiable d’informations sur l’état de la gouvernance des finances publiques au Maroc.
Avec l’obligation constitutionnelle de publication de tous les travaux de la Cour des comptes y compris les rapports particuliers et les décisions juridictionnelles, le rapport annuel devra subir les adaptations nécessaires sur les deux plans de forme et de fond, dans le cadre d’une révision radicale de la politique de communication de la Cour comptes qui accuse un déficit flagrant, comme le prouve, entre autres, l’état de son site électronique (www.courdescomptes.ma).
Conclusion
Les exigences constitutionnelles et les normes internationalement reconnues ainsi que les attentes des parties prenantes devraient inciter La Cour des comptes à redoubler d’efforts, avec l’appui des pouvoirs publics, en vu de réaliser un saut qualitatif dans ses contrôles administratifs de la gestion(audit) , en axant les missions d’audit sur la performance des services publics, en les orientant vers l’évaluation des programmes et projets publics, et en s’apprêtant à évaluer les politiques publiques à la demande du parlement ;tout en veillant à l’équilibre et au caractère intégré des compétences juridictionnelle, administrative et consultative (efficacité et complémentarité des contrôles , célérité de la mise en jeu des responsabilités et assistance mutuelle avec les trois pouvoirs législatif , exécutif et judiciaire).
Devant les exigences normatives incontournables et les attentes pressantes relatives aux enjeux de la transparence, de la reddition des comptes et de la protection des principes et valeurs de la bonne gouvernance, la Cour des comptes est appelée à relever les défis de sa mise à niveau institutionnelle, du renforcement de ses capacités humaines et professionnelles, tout en sauvegardant son indépendance et en observant les obligations déontologiques d’impartialité et de neutralité, lui procurant une « assurance raisonnable » de crédibilité et lui préservant la pérennité de la confiance non seulement des parties prenantes mais également et surtout des citoyens marocains. Car -faut il le rappeler- la Cour des comptes trouve sa raison d’être dans la concrétisation de l’un des principes fondateurs de la nouvelle constitution du royaume et de la déclaration universelle des droits de l’homme et du citoyen, à savoir : le principe de la liaison entre l’exercice des responsabilités publiques et la reddition des comptes des détenteurs des dites responsabilités.
La Cour des comptes elle-même est concernée par cette obligation d’ordre public, elle doit donner l’exemple…en soumettant ses comptes et ses performances au contrôle et à l’évaluation ; et devra répondre aux interrogations et questionnement issus du débat public ou émanant tout simplement des citoyens, et ce conformément aux dispositions de l’article 27 de la constitution.
*Mohammed Berraou est Docteur d’Etat en droit de l’université Mohammed V; Président fondateur du centre d’études et de recherches sur le contrôle, la redevabilité et la lutte contre la corruption ; conférencier aux universités Mohammed V Rabat-Agdal et Rabat-Souissi, en droit public, finances publiques et en sciences politiques.
Domines d’expertise : gouvernance publique ; finances publiques ; études politiques et stratégiques.
Sphère géographique : Maroc ; Maghreb arabe ; Asie centrale et Caucase.
L‘auteur de l’étude est membre de l’association marocaine de sciences politiques et d’autres centres d’études nationaux et internationaux, il est également membre honoraire du cub des magistrats .Dans son actif cinq ouvrages relatifs à La Cour des comptes, au contrôle supérieur des finances publiques et à la gouvernance financière publique. Il a publié au milieu de l’année 2012 l’unique interprétation intégrale (622 pages) des trois livres du code des juridictions financières du Maroc.(un nouvel ouvrage dans le domaine de la gouvernance publique est en cours de publication) ; figure également dans sa liste de publications un ouvrage et plusieurs études et articles dans le domaine des sciences politiques et des études stratégiques .
Il est détenteur de trois prix ARABOSAI (organisation arabe des institutions supérieures de contrôle des finances publiques ; organisation gouvernementale spécialisée relevant de la ligue des Etats arabes) de la recherche scientifique dans le domaine du contrôle des finances publiques. Il a pratiqué le contrôle des finances publiques : administratif et juridictionnel pendant de longues années. Il est également expert international spécialisé dans les institutions supérieures de contrôle des finances publiques.
Contact : adresse : 481, Hay Almaghreb Al arabi , Temara , Maroc ; coordonnées : email : m.berraou@yahoo.fr ; GSM : 212 (0)6 68 68 06 75
