L’INDEPENDANCE ORGANISATIONNELE DE LA COUR DES COMPTES

« L’indépendance n’est pas un avantage qui se rattache à la charge du juge, mais bien le garant des conditions institutionnelles de l’impartialité. »[1]

                                         

Le principe de l’indépendance constitue la norme essentielle qui doit présider à la création et au fonctionnement des institutions supérieures des contrôles. Car le non respect, même partiel, de cette norme se traduit ipso facto par l’apparition de dysfonctionnements graves qui entravent la bonne marche des ISC et les empêchent d’atteindre les objectifs pour lesquelles, elles ont été créées.[2]
Pour que les ISC[3] puissent jouer leur rôle dans la moralisation de la vie publique, la diffusion de la culture de la transparence, la consolidation de la démocratie et la rationalisation de la gestion des finances publiques, il est nécessaire qu’elles soient entourées de toutes les garanties d’indépendance qui leur confèrent les conditions nécessaires à l’exercice de leurs missions dans la responsabilité, la clarté et la probité.

Ces garanties qui trouvent leur fondement dans la déclaration de Lima et dans la législation de chaque pays sont les suivantes :

Dans ce cas-là, on peut citer premièrement dans cette deuxième partie, les caractéristiques de l’indépendance des contrôles des finances publiques.


Les différents contrôles qui s’exercent sur les finances publiques visent tous la même finalité, à savoir protéger les deniers publics et mettre de l’ordre dans leur utilisation et dans leur gestion, les contrôles ont des natures différentes et ont chacun leur méthode de recherche, la vigueur et l’efficacité d’un contrôle déterminé sont liées à la place qui lui a été faite dans le système au sein duquel il fonctionne. Ainsi, les contrôles budgétaires et financiers ont besoin de certaines garanties, notamment légales et constitutionnelles.[4]

La garantie la plus importante que le système politico administratif, puisse offrir aux organes de contrôle, et surtout à ceux qui sont externes à l’administration, c’est l’indépendance qui leur permettrait de s’acquitter de leur mission, tout en étant détachés des actions et des agents à contrôler.
L’indépendance en matière de contrôles externes est importante parce qu’elle offre aux organes qui en sont chargés la possibilité d’être plus objectif et plus critique, vis-à-vis des gestions administratives. Cette possibilité n’est pas à la portée des organes internes à l’administration qui sont intégrés aux hiérarchies administratives. De ce fait, leur indépendance n’est pas garantie.[5]

L’attribution de l’indépendance a une nature essentiellement fonctionnelle et donc relative. Elle comporte des garanties et formes assez similaires d’un pays à l’autre. Même si dans leur détail, les modalités varient à l’infini, les significations et motifs de l’indépendance se retrouvent également avec beaucoup de constance.[6]

Le mot d’indépendance[7] a une résonance d’absolu qui ne correspond pas à la réalité de la plupart des institutions de contrôle dans les pays en voie de développement. L’indépendance est essentiellement de nature fonctionnelle : elle est donc bornée par les besoins spécifiques auxquels sa nature renvoie.

En règle générale, l’indépendance des ISC est compromise par les gouvernements : toutefois, les parlements résistent difficilement à la tentation de porter atteinte, eux aussi, à l’indépendance, des ISC ; les institutions supérieures des contrôles devraient être indépendantes du gouvernement et du parlement.

La question de l’indépendance reste une préoccupation majeure de tous les gouvernements, car elle est une condition indispensable à tout contrôle efficace des finances publiques, et sans l’indépendance surtout l’indépendance organisationnelle, il ne saurait y avoir de contrôle dénué d’influence ni des résultats de contrôle objectifs ni, par conséquent, de fonction de contrôle efficace,[8] et pour une indépendance organisationnelle parfaite, il doit être garanti juridiquement. Et selon Mr ABDOU DIOUF, et pour assurer cette indépendance, le statut juridictionnel de la cour, avec ce qu’il implique, la qualité des magistrats, la collégialité des décisions, le secret de l’instruction, est un atout essentiel, il est la garantie première de la qualité et de l’impartialité des contrôles de la cour et de respect de ses décisions.[9]

La déclaration de Lima en 1977[10] stipule que le niveau d’indépendance nécessaire aux ISC doit être précisé dans la constitution et détaillé dans les textes de loi, et la section 6 traite de l’indépendance des membres et des cadres des ISC, notamment en ce qui concerne leur nomination, la durée de leur mandat et leur révocation et exige que l’indépendance des membres soit garantie par la constitution.
En outre, la déclaration affirme que les ISC doivent disposer des moyens humains leur permettant d’accomplir leur mission et jouir d’un degré élevé d’autonomie, l’indépendance des institutions supérieures de contrôle des finances publiques est indissolublement liée à celle de ses membres ; les membres sont les personnes gérantes à prendre les décisions au nom de l’institution supérieure de contrôle des finances publiques et qui doivent, de par leur propre responsabilité, rendre compte de ces décisions à des tiers, c'est-à-dire que les membres d’un organisme collectif ayant droit de décision ou le chef d’une institution supérieure de contrôle des finances publiques lorsque la direction de cette dernière est confiée à une seule personne.

L’indépendance des membres, doit être garantie par la constitution, en particulier, les procédures de révocation doivent être inscrites dans la constitution et ne doivent pas compromettre l’indépendance des membres ; la méthode de nomination et de révocation des membres est fonction de la structure constitutionnelle du pays en cause.

En ce qui concerne leur carrière professionnelle, les agents de contrôle des institutions supérieures de contrôle des finances publiques doivent être libres de toutes pressions que pourraient exercer les services contrôlés et ne doivent pas être subordonnés à ces services.[11]
L’établissement des institutions supérieures de contrôle des finances publiques et le niveau d’indépendance qui leur est nécessaire doivent être précisés dans la constitution : Les modalités peuvent être détaillées dans les textes de loi. En particulier, un tribunal suprême doit assumer une protection juridique contre toute entrave à l’indépendance et au pouvoir de contrôle des institutions supérieures des finances publiques.[12]

L’indépendance reconnue aux institutions supérieures de contrôle par la constitution et les lois ordinaires prévoit que leur soit garantie la faculté maximale d’agir de leur propre initiative.[13]
La loi est l’instrument juridique le plus courant pour garantir la pleine autonomie des institutions supérieures de contrôle ; cependant, il ressort des réponses au questionnaire que tous les instruments juridiques utilisés dans les différents pays aboutissent au même résultat : donner à l’institution supérieure de contrôle l’indépendance nécessaire, conformément au système juridique de chaque pays, il en résulte toutefois des systèmes variables d’indépendance selon qu’ils sont déterminés par la constitution, la loi ou les règlements ; les lois constitutionnelles interdisent l’introduction de changements imprévus dans les modèles d’organisation des institutions supérieures de contrôle, non seulement en ce qui concerne les procédures propres à chaque système national mais aussi dans la mesure où ces dispositions prévoient que chaque changement doit être voté au sein du parlement, en fonction des majorités établies.[14]

C’est moins le nombre qui est significatif, que la solidarité effective de la norme qui assure l’indépendance, on peut considérer comme révélateur à cet égard le cas du Royaume Uni qui juge sa propre indépendance garantie pour le « National Audit Act de 1993 »,[15] qui n’a pourtant pas de valeur constitutionnelle ; on note également que l’institution supérieure de contrôle autrichienne a obtenu récemment une reconnaissance explicite de son indépendance grâce à la loi constitutionnelle de 1997.
En France, l’indépendance d’organisation est garantie par un décret en conseil des ministres du 11 février 1985, c’est également par un décret en conseil des ministres que le gouvernement procède à la nomination du Premier président lequel permet de bien comprendre le niveau d’indépendance dont jouit l’institution supérieure de contrôle et qu’apparaît, dans son contexte, pleinement performant.[16]
Au Maroc, et d’après une étude effectuée par la Banque Mondiale en 2007, cette étude a montrée que le contrôle externe est exercé en cohérence avec les normes INTOSAI depuis la refonte du code des juridictions financières (code de la cour des comptes et des cours régionales des comptes) en 2003.[17]
L’indépendance de la cour, principe premier de tout auditeur externe public, c’est affirmée principalement par trois faits majeurs : son statut prévu par la constitution a été parachevé par le déploiement des cours régionales, la publication d’un rapport annuel est désormais largement diffusée dans le public et ses moyens logistiques sont en progression par rapport à ceux de ces dernières années. Globalement le contrôle s’en est trouvé renforcé.[18]

---