L’apport de la nouvelle loi organique relative à la loi de finances dans l’institutionnalisation de l’évaluation des politiques publiques au Maroc

INTRODUCTION 

L’évaluation des politiques publiques (EPP) se situe, au Maroc comme partout ailleurs, au cœur des réformes financières et budgétaires de l’Etat, généralement amorcées depuis l’année 2001, par un ensemble de pays à travers le monde, dans un engagement annoncé sur la voie d’une gestion axée sur les résultats et les performances.
Bien que plus ancienne que les réformes budgétaires, l’EPP a pris un nouvel élan sous leurs auspices ; en s’affirmant comme un moyen de mise sur les rails de ces refontes, dans la mesure où la démarche évaluative consiste en un exercice d’analyse des choix dépensiers opérés et d’un examen des processus de mise en œuvre, afin d’en relever les carences, mesurées à travers le tryptique de la pertinence, l’efficacité et l’efficience.
A vrai dire, cette conception de l’EPP constitue le point culminant d’un long cheminement historique, à travers lequel la pratique évaluative aurait du transiter et à chaque fois se métamorphoser, pour atteindre sa forme la plus aboutie, qui est celle de la révision des programmes (Programmes Review).
Le Maroc, en important cette nouvelle méthode d’analyse de l’action publique, a hérité d’un ensemble de problématiques ayant, essentiellement, trait à l’institutionnalisation, entendue dans le sens de la détermination du contenu de cette pratique et des organes qui se chargent de son effectuation (I), choses que la nouvelle loi organique relative à la loi de finances (LOLF) semble avoir relativement mis en exergue (II).
 
 
I – L’institutionnalisation de l’EPP au Maroc : une scène à multiples acteurs

L’introduction de la démarche évaluative au Maroc s’est faite dans un contexte de dynamique globale de réforme de l’Etat, qui a en son cœur la refonte du système de finances publique. Les prémisses de cette nouvelle pratique se sont très tôt annoncés, dans les missions d’évaluations effectuées par les Institutions Supérieures de Contrôles (ISC), depuis l’année 2006, avant sa consécration explicite par la constitution de 2011[1] et la LOLF de 2015[2].
En réalité, ces avancées notables sur la voie de l’institutionnalisation de la démarche évaluative, ont apporté, ne serait ce que partiellement, des éléments de réponses aux problématiques récurrentes de la détermination du contenu (1) et des acteurs convoitant la scène de l’évaluation (2).

1 – Le contenu de la démarche évaluative à travers ses méthodes
L’appréhension de l’EPP à travers ses méthodes nous amène à faire le constat selon lequel cette forme de contrôle s’est muée dans la mesure de performance. Néanmoins, il ne s’agit, ici, que de l’aboutissement d’un foisonnement d’étapes par lesquelles la démarche évaluative aurait due transiter. Ce qui revient à dire que le concept d’évaluation de l’action de l’Etat, ou des autres organismes publics, existait bien avant l’avènement de toute forme de mesure de la performance dans ce domaine.
En effet, l’apparition de l’EPP a été l’œuvre d’un besoin de contrôle de l’opportunité des choix dépensiers, que ne procuraient pas les dispositifs traditionnels de contrôle de l’exécution de la dépense publique, essentiellement orientés vers la vérification de la régularité et l’inspection, dans une démarche répressive des infractions.
 Dans ce sens, l’EPP est venue, au départ, comme réponse à la nécessité d’instaurer une forme de contrôle inédite, qui tient compte de ce qui est au-delà de la simple régularité procédurale de l’exécution de la dépense ; c’est-à-dire son utilité, ses résultats et son impact.
La littérature en matière d’EPP fait ressortir trois grandes étapes à travers lesquelles cette pratique a transité, pour passer de sa genèse à son âge mature[3]. Ainsi, si l’on procède par une approche chronologique du développement de l’EPP, trois âges sont à considérer :

Dans cette phase première, qui constitue la genèse de l’EPP, la démarche évaluative procédait par une analyse des effets directs de l’action publique. L’examen des politiques consistait, alors, à la mesure de leur impact sur les destinataires. Cette attitude a définit, d’emblais, la méthode d’une telle évaluation qui s’annonçait, pour reprendre les termes de TROSA, sous la forme de « test en laboratoires »[4], dans la mesure où elle consistait à étudier des échantillons de populations ou de secteurs dans lesquels la politiques en question a été appliquée, tout en les comparant avec d’autres endroits où cette politique n’est pas intervenue.
L’articulation de la démarche évaluative sur la mesure des effets, notamment sociaux, que produisent les politiques publiques n’était pas la seule dynamique qui conduisait cette pratique. En effet, l’avènement de l’évaluation de l’action publique dans les pays anglo-saxons au début des années 1950[5], voir même avant[6], trouve son origine dans une logique de rationalisation des choix dépensiers de l’Etat, qui a trouvé une large audience dans les milieux économiques et politiques de l’après-crise de 1929 aux Etas Unis et nombre d’autres pays.
Dans ce sens, la démarche évaluative a pris la forme d’une analyse micro-économique des politiques publiques ; qui établit le lien entre les sommes investies et les livrables produits. Cette rationalité économique appliquée aux budgets publics a annoncé l’ère de la quantification des résultats de l’action de l’Etat.

Etant amorcée par les pays anglo-saxons qui, de par leur prééminence en matière des réformes managériales publiques, en ont fait un moyen d’aide à la décision, la démarche évaluative s’est vue très tôt érigée au rang d’une composante de la décision budgétaire. Le besoin ressenti, dans les milieux politiques, de construire un lien entre les actions projetées et les résultats qui en sont issus, afin d’en tirer des leçons a nécessité un changement d’attitude de l’évaluation qui est, désormais, appelée à produire des analyses à même d’éclairer les décideurs publics.
Ce constat a fait que des auteurs sont allés jusqu’à l’affirmation de la substitution de la démarche évaluative à la planification[7]. Quoi qu’il en soit de la pertinence de cette thèse avancée, elle valide, tout de même, l’idée selon laquelle l’essor de l’EPP s’est rallié sur les réformes budgétaires entretenues dans les pays anglo-saxons et qui ont eu comme locomotive, rappelons le, la fameuse expérience américaine du PPBS qui a eu le mérite d’initier la pratique de budgétisation par programme et, par là, la mise sur les rails d’une révision de ces programmes à travers une démarche évaluative.
Suivant les ornières de l’expérience américaine, la France a tenté pour la première fois en 1968 d’instaurer une EPP, à travers le lancement de la RCB tissée sur le modèle du PPBS initié aux Etats Unis. Sans s’être érigée au rang d’une vraie évaluation des programmes, choses qui en France n’a commencé qu’avec la refonte de la LOLF en 2001, la RCB prônait une méthode de mesure des résultats de l’action administrative par le biais d’une analyse coût-efficacité, qui compare de manière systématique les moyens déployés et les objectifs réalisés[8].
 

A partir de 2001, le management des finances publiques en France est entré dans une ère nouvelle avec la fameuse réforme de la LOLF, qui a apporté une approche de budgétisation axée sur les résultats et la performance. La mise en place de cette refonte s’est traduite par une nouvelle vision des politiques publiques, qui sont désormais considérées dans un cadre budgétaire, qui concrétise les stratégies des départements ministériels dans des missions divisées en programmes, ayant des objectifs mesurables avec des indicateurs de performance bien définis.
Il s’ensuit que la démarche évaluative a due se transformer au diapason de cette nouvelle donne, pour, en réalité, ne faire que se rallier finalement sur l’approche anglo-saxonne de la révision des programmes publics.
Ce courant de changement n’a, en fait, pas épargné un grand nombre de pays africains francophones comme la Tunisie et le Maroc qui nous retient dans ce travail. En effet, l’approche budgétaire axée sur les résultats les performances a été le modèle de réforme adopté par le ministère des finances marocain en 2001 et qui empreinte dans une large mesure les caractéristiques de l’expérience française en la matière, notamment la construction d’un système global de performance ayant, entre autres, comme composante, l’orientation du contrôle de la dépense vers une démarche évaluative, dans la perspective de son insertion dans le processus de budgétisation.
 Le ralliement des pays autres qu’anglo-saxons, et à leur tête la France, sur la démarche des Programmes Review a fait parvenir l’EPP à son âge mature. Ce point culminant de l’évolution de la démarche évaluative a eu pour résultat la montée en puissance de la pratique d’audit des programmes publics adoptée, comme nous allons le voir plus loin, par les ISC, qui jouent un rôle central sur la voie de la mise sur les rails de l’évaluation de l’action publique, en se référents aux normes de l’INTOSAI en matière d’audit de performance.
 
 
2 – Les organes chargés de l’EPP : le rôle central des ISC

L’étude de l’institutionnalisation de la démarche évaluative ne pourrait se faire que dans la suite de la multitude de ses âges et la variété de ses approches, telles que développées dans le point précédent. En effet, le caractère polysémique de la notion d’EPP et les étapes à travers lesquelles elle aurait due transiter tout au long de son processus d’évolution, annoncent déjà l’éclatement du paysage de son institutionnalisation.
Cela dit, le fait de loger cette démarche, à double identité politique et administrative, auprès d’un organe précis qui en assure l’exercice et le pilotage, ne s’est pas donnée sans remous. Pour bien mettre en évidence cette réalité, il faut avouer que, historiquement, la démarche évaluative à toujours été côtoyée par trois prétendants qui se trouvent être les parlements, les organes administratif ad hoc et les évaluateurs privés.

L’évaluation parlementaire des politiques publiques constitue, sans aucun doute, le fondement réel de la démarche évaluative. Les attributions traditionnelles des institutions parlementaires, dans les Etats démocratiques, en matière de contrôle de l’action des gouvernements sont puisées dans le principe constitutionnel de la séparation des pouvoirs et la quête permanente de contrecarrer l’omnipotence de l’exécutif[9]. La démarche évaluative qui est, finalement, une forme de contrôle spécifique, de part son objet et ses méthodes, ne peut être conçue en dehors de cette nécessité démocratique perpétuelle de construire un contrepouvoir.
Dans cette perspective, le caractère nouveau de la démarche évaluative, née de la nécessité d’aller du contrôle parlementaire classique au-delà de ses procédés traditionnels, vers une analyse scientifique de l’action des décideurs publics, a fait que les parlements soient dans l’obligation de se doter des moyens financiers et organisationnels requis pour mener à bien cette nouvelle mission.
A ce niveau, une démarcation est à faire entre les systèmes politiques à forte tradition parlementaire mais à moyens administratifs et financiers moins important, comme dans le cas de l’Angleterre, et ceux dont la position face à l’exécutif se trouve équilibrée, comme aux Etats Unis où le Congrès dispose de moyens propres considérables à côté de ses attributions constitutionnelles importantes[10].
Dans le premier cas, la perspective d’une évaluation parlementaire au sens stricte du terme n’est pas envisageable, sans la recherche d’un appui scientifique en dehors de l’institution elle-même. Ainsi, le parlement anglais a procédé à l’entretien de relations étroites avec le National Audit Office (NAO), sur lequel nous reviendrons dans le point suivant, afin de se doter d’éléments palpables d’appréciation de l’action publique, en adoptant les travaux de cet office.
Au Maroc, la consécration constitutionnelle de l’EPP s’est accompagnée de la désignation de la Cour des comptes, en sa qualité d’institution supérieur de contrôle de l’exécution des lois de finances, afin d’assister le parlement dans cette mission. Or, à part les procédés traditionnels d’évaluation et de contrôle parlementaire, l’institution législative marocaine n’a pas effectué des missions évaluative dans le sens gestionnaire et moderne du terme.   

La création d’instances conçues spécifiquement pour l’accomplissement des missions d’évaluation de l’action publique, est venue dans un souci de cadrage de la démarche évaluative, face à l’échec des évaluations parlementaires et l’éclatement du paysage administratif côtoyant cette pratique. En effet, l’identité politique certaine de l’évaluation, qui a fait que celle-ci soit amorcée au niveau des institutions parlementaires, n’a pas eu raison de son essence managériale avérée. De ce fait, le besoin est, très tôt, devenu pressant d’instaurer des organes sensés être indépendants des deux pouvoir, législatif et exécutif, afin d’assurer le pilotage de l’EPP.
Dans ce sens, l’étude de ces institutions spécialisées fait relever, selon les pays, deux orientations majeures. La première est présentée par l’assignation de la mission d’évaluation à des institutions préexistantes, à caractère juridictionnel compétentes en matière de contrôle des comptes publics. C’est le cas des pays anglo-saxon dont nous retenons les deux exemples marquants du NAO en Angleterre et le GAO (National Accounting Office) aux Etats Unis. En revanche, le modèle français offre, en sus de l’évolution de Cour des comptes vers des activités évaluatives, la spécificité d’instaurer, en parallèle, des instances administratives spécialisées en matière d’évaluation.
Dans le cas marocain, les ISC, notamment l’Inspection générale des finances (IGF) et l’Inspection générale de l’administration territoriale (IGAT) ainsi que la Cour des comptes, ont joué un rôle central dans le sens d’instaurer une démarche évaluative, sans pour autant faire preuve d’une harmonisation des pratiques, ni encore moins d’un portage politique des résultats de l’évaluation.

L’éclatement du paysage de l’EPP, dans le modèle anglo-saxon et français, a ouvert ce domaine à des évaluateurs privés, notamment dans le cadre du besoin d’expertises inhérentes à certaines évaluations. C’est également le fruit de l’ouverture de l’administration publique sur la sphère privée ; à la fois en terme de la convergence vers les méthodes de travail de l’entreprise et, aussi, au niveau de l’accentuation de la commande publique orientée vers l’acquisition du savoir faire, ce qui a engendré une évolution spectaculaire du marché de l’expertise en matière de l’évaluation[11].
 En effet, cette demande « politico-administrative »[12], engendrée par le besoin de plus en plus pressant d’évaluer l’action de l’Etat et des collectivités territoriales en France, à partir de 1990, est venue dans le sillage du lancement de la politique du Renouveau du Service Public (RSP) et son corollaire de l’évaluation, marquant, par là, l’émergence d’une consultance et d’un savoir expert de masse dans le champ de l’évaluation de l’action publique.

II – L’apport de la LOLF au processus d’institutionnalisation de la pratique évaluative

La nouvelle constitution financière de 2015 est venue renforcer l’institutionnalisation de démarche évaluative au Maroc. Son apport dans ce processus est perceptible à deux niveaux. Le premier consiste en l’inclusion de l’EPP dans la procédure de budgétisation, en l’adaptant à la démarche de performance (1). Le second niveau est celui de la consécration explicite du rôle de l’IGF dans l’évaluation des programmes, ainsi que dans le portage politique des résultats de l’évaluation (2).

1 – L’adaptation du processus budgétaire à la démarche évaluative

L’adaptation du cadre budgétaire à l’exercice évaluatif des politiques publiques, doit être conçue dans le sens d’un alignement de la démarche de contrôle supérieure des finances publiques, sur la logique du management stratégique de la dépense.
En effet, la création d’un système global de performance budgétaire de l’Etat, implique une conception managériale des politiques publiques ; qui, désormais, son appelées à être produite dans des supports stratégiques, comprenant un ensemble déterminé de missions, chaque mission subdivisée en un certain nombre de programmes, comprenant, chacun, des projets à objectifs mesurables par des indicateurs de performance.
Dans ce sens la LOLF n° 130-13 dispose dans article 39 qu’un « programme est un ensemble cohérent de projets ou actions relevant d'un même département ministériel ou d'une même institution et auquel sont associés des objectifs définis en fonction des finalités d'intérêt général ainsi que des indicateurs chiffrés permettant de mesurer les résultats escomptés et faisant l'objet d'une évaluation qui vise à s'assurer des conditions d'efficacité, d'efficience et de qualité liées aux réalisations ».
Au regard des dispositions de cet article, la LOLF semble aller dans le sens d’une systématisation de la démarche évaluative ; par son intégration et son insertion dans le cycle budgétaire. Autrement dit, il s’agit de la consécration de l’EPP comme composante du processus de budgétisation.
Dans le même sillage, l’incarnation de la pratique évaluative dans l’évaluation des programmes, semble avoir donné davantage de clarification au contenu de cette exercice de révision des politiques publiques. En effet, la pratique évaluative s’identifie, au terme de la LOLF, à la mesure de performance de l’action publique, à travers un certain nombre d’indicateurs.

2 – Le renforcement du rôle de l’IGF en matière d’évaluation

 La consécration du rôle central de l’IGF, dans la pratique évaluative, est parmi les nouveautés remarquables de la LOLF de 2015. En effet, le réaménagement de la procédure budgétaire et sa réadaptation à un vrai exercice de mesure de la performance de l’action publique, implique l’engagement des Institutions supérieures de contrôle des finances publiques, notamment l’IGF ; de part la mission qui lui est confiée d’auditer la performance budgétaire.
Malgré que la LOLF n’évoque pas nominativement l’IGF, au moment où elle dispose dans son article 66, qu’un rapport d’audit de performance doit accompagner le projet de loi de règlement, qui sera communiquer au Parlement, une note de présentation[13] du ministère de  l’économie et des finances donne une grande place à l’IGF, dans le cadre de la mise en œuvre effective de la nouvelle loi organique, en matière de mesure de performance des politiques publiques.
La note de présentation dispose : « De surcroit, et dans le but d'activer la reddition des comptes et d'évaluer les réalisations en terme d'objectifs de performance, des audits de performance seront réalisés par l'Inspection Générale des Finances qui sera amené à présenter le rapport de son audit au parlement ».
Cela dit, l’institutionnalisation de la démarche évaluative semble avoir pris un nouvel élan, sous les auspices de la LOLF, du fait qu’elle a fait de l’IGF un acteur primordial de l’évaluation de l’action publique, qui aide le Parlement sur cette voie, à coté de la Cour des comptes ; qui est considéré par la constitution de 2011, l’organe par excellence auquel est assignée la mission d’assister l’institution législative, dans les questions en rapport  avec l’évaluation.

Conclusion

L’étude de l’apport de la nouvelle LOLF, dans l’EPP au Maroc, nous amène essentiellement à mettre l’accent sur deux voies majeures de renouveaux, qui ont trait au contenu et à l’institutionnalisation, au sens stricte ou organique du terme.
L’identification de la démarche évaluative à la mesure de performance de l’action publique, traduite par l’examen minutieux de la pertinence des choix de politiques, conjugué à une appréciation de l’efficacité et de l’efficience des programmes mis en œuvre. Il s’agit, en addition à la confirmation de la dimension stratégique de l’EPP, de la montée en puissance de l’évaluation gestionnaire au sein de l’Etat.
L’affirmation du rôle central de l’IGF, comme organe chargé de l’audit de performances des programmes publics, est, également, d’un apport considérable sur la voie de l’identification des instances auxquelles la mission d’évaluation est confiée.

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