L’évaluation de la commande par les juridictions financières au Maroc (1) : Essai de compréhension de la relation

 
Universellement connu, il est rare que la mobilisation de moyens  financiers  ne soit pas rattachable à une politique publique qu'elle vient alors soutenir, même si toute politique publique ne se traduit pas systématiquement par l'engagement de moyens financiers.

     Á cet égard, on ne peut imaginer un État – ou des institutions publiques - sans moyens financiers. Par conséquent, l’État moderne, en sus de ses tâches régaliennes classiques, intervient dans ses secteurs variés de l’activité économique et sociale et assure par lui-même la réalisation de certaines missions d’intérêt général[1]. Paul Amselek a écrit à ce propos : « Il est beaucoup plus commode pour l’État, dans une société complexe, de prendre par lui-même en charge directement un certain nombre de fonctions essentielles d’intérêt commun plutôt que de les faire assumer par l’interprétation de la masse des citoyens »[2].C'est pourquoi, l'État moderne a confié certaines fonctions d'intérêt général aux organismes  publics  dont il est le représentant;  ce qui  explique  aussi  l'emploi  du  terme Finances publiques[3] au pluriel.

    La prise en charge par les organismes publics, et notamment par l'État, de vastes secteurs de la vie socio-économique nécessite la mobilisation des moyens financiers importants[4]. Ces moyens qui sont en partie constitués par les impôts prélevés sur les contribuables doivent être utilisés à bon escient pour le financement des programmes des autorités publiques[5], y compris la commande publique.

    Au Maroc, la commande publique couvre l’ensemble des marchés publics attribués par les services publics (État, établissements et entreprises publics et collectivités locales) pour acquérir des biens, réaliser des services et des travaux. Il s’agit d’un vrai enjeu économique dans la mesure où les marchés publics représentent une part importante dans le budget de l’État[6] car leur montant global en 2007 représente environ 100 milliards de dirhams soit l'équivalent de 17,5% du PIB au Maroc[7]. En nombre de transactions, 11.614 marchés ont été passés au niveau de l’État en 2007 et 10.143 marchés en 2005 – dont respectivement 88.8%[8]et 88.9% par appel d’offres ouvert[9]. Ainsi, les marchés publics sont un moyen de redistribution de la richesse nationale, ceux-ci constituent 80% du chiffre d'affaire de l'entreprise nationale du bâtiment et des travaux publics et 70% de celui des bureaux de l'ingénierie[10].

    L'importance des marchés publics dépasse le financier et l'administratif pour toucher le politique, le social, le culturel et donc le sociétal. La procédure de leur passation se doit par conséquent efficace, efficiente pour que leur contractualisation soit utile et profitable.

    Les mutations profondes que l’environnement national et international ont connues ces dernières années exigent une réelle adaptation du dispositif juridique et technique régissant les marchés publics à l’évolution qui a marqué le monde des affaires et les engagements de notre pays pris dans le cadre des accords internationaux[11].

    Par ailleurs, les chantiers de modernisation engagés par le gouvernement en matière de consécration de la bonne gouvernance dans la gestion des affaires publiques induisent une refonte en profondeur des règles de passation, de contrôle et de gestion des marchés publics dans une logique de simplification des procédures et de responsabilisation des acheteurs publics.

     Le souci de préserver ce qu’on appelle les deniers publics de la dilapidation, a poussé les pouvoirs publics à instaurer des contrôles variés [12]qui interviennent à la fois, à l'égard des organisations publiques et à l'égard des organismes privés bénéficient du concours financier. Saïd Oujemaâ ajoute à ce propos : « La nécessité de contrôler les finances publiques ainsi ressentie se présente comme un moyen de gestion rationnelle des deniers publiques et non comme un obstacle dressé devant les organismes qui les manipulent»[13].

     Dans cette optique, la création de corps de contrôle et de centres de contre-pouvoir vise à aider les pouvoirs publics à mettre de l'ordre dans les finances sachant que cette mission de contrôle n'a jamais fait perdre à l'État sa prééminence d'édifice social. Gérard Bergeron éclaircit cette idée en disant que : «l’État contrôleur appelle l’État contrôlé sans perdre son caractère d'organisme unifiant»[14]. Le rôle des corps de contrôle n'est pas de gêner l'intervention des pouvoirs publics, mais de l'aider à s'effectuer dans les meilleures conditions et assainir leur gestion. Jean Marie Breton disait dans ce sens que : «Le contrôle ne peut agir contre le pouvoir ; il doit s'exercer à son profit. Il ne peut constituer un moyen de porter atteinte à l'autorité publique, mais seulement de limiter l'impérialisme administratif. Il ne peut être le censeur d'une gestion, il doit être simultanément l'instrument d'une politique et de sa mise en œuvre rationalisée»[15].

    L'émergence du pouvoir de contrôle, dans les régimes occidentaux, a été historiquement liée à l'avènement de la démocratie. Il n'en est pas de même dans les pays du tiers-monde où le pouvoir obéit à une logique autoritaire.
   Si la modernisation de l'État, selon Abdellah Laroui, a imposé aux pouvoirs publics des pays du tiers-monde la création d'institutions de contrôle répondant formellement aux schémas occidentaux, ce modernisme ne possède pas la force d'intégration[16] qu'il a dans les sociétés industrialisées dont on a imité le modèle.

    Cette imitation des appareils de contrôle au nom de la modernisation de l'État au sein des pays en voie de développement –dont le Maroc fait partie- fonctionne-t-elle comme dans les pays occidentaux ?

    Notre pays, par exemple, s'est inspiré du modèle français de contrôle de la commande publique, mais cela ne signifie guère que cette mission y fonctionne comme en France car «sa pratique est altérée par les structures du pouvoir qui est en retrait par rapport à la réglementation juridique qui est importée en la matière»[17]. Certains auteurs ont écrit en ce sens : «Dans nos pays, la loi est en avance sur la société. On se bat plus pour faire appliquer la loi que pour la transformer…Il faut chercher les motifs de cette situation dans plusieurs faits. D'abord dans l'extrême homogénéité de la société…D'autre part, le pays est dans le monde»[18]. De son côté, Mohamed Harakat a écrit : «Dans les pays en voie de développement, les techniques d'audit et de contrôle financier s'inspirant de la rationalité occidentale se heurtent constamment à des problèmes d'adaptation et d'application. Les symptômes de blocage, d'inefficacité de leur intervention ou de leur marginalisation pure et simple sont autant de preuves qui justifient l'inadaptation des organismes d'audit à leur environnement socio-économique»[19].

    Conscient de cette réalité, le Maroc a engagé depuis plusieurs années un processus de rénovation profonde de ses modes de contrôle des finances publiques. Ce processus qui vise, à travers la conduite de plusieurs chantiers importants, à renforcer la bonne gouvernance de la gestion publique, s’inscrit dans un cadre plus global de réforme de l’administration publique marocaine[20].

     Il existe une variété de corps de contrôle des finances publiques que nous diviserons en deux catégories : des corps internes intégrés à l'administration et des corps externes à l'administration, dont jouissent d'une certaine indépendance. Ces deux catégories de contrôle visent toutes la même finalité, à savoir protéger les deniers publics et mettre de l'ordre dans leur utilisation et dans leur gestion. Les contrôles ont des natures différentes et ont chacun sa méthode de recherche. La vigueur et l'efficacité d'un contrôle déterminé sont liées à la place qui lui a été faite dans le système au sein duquel il fonctionne[21]. Ainsi, les contrôles budgétaires et financiers ont besoin de certaines garanties, notamment légales et constitutionnelles.

      L'indépendance en matière de contrôles externes est une garantie importante parce qu'elle offre aux organes qui en sont chargés la possibilité d'être plus "objectif" et plus critique vis-à-vis des gestions administratives. Cette possibilité (du moins théorique) n'est pas à la portée des organes internes à l'administration qui sont intégrés aux hiérarchies administratives.

     Certainement, l'indépendance offerte aux organes de contrôle externe ne doit pas être appréhendée dans l'absolu car ils font partie d'un système politico - administratif dans lequel une limitation s'impose à l'exercice du pouvoir.
     Malgré cette limitation institutionnelle, les contrôles externes peuvent encore jouer un rôle incontournable en matière budgétaire et financière si leur action exploite toutes les possibilités qui leur sont offertes.

     Les contrôles externes s'exercent soit sous forme politique, soit sous forme juridictionnelle. Les premiers sont l'œuvre du Parlement et des corps délibérants ; les seconds relèvent des juridictions financières.

     La Cour des comptes française, dont le législateur marocain a imité le modèle, compte parmi les vielles juridictions prestigieuses. Elle est l'héritière historique des Chambres des comptes, issues elles –mêmes du Conseil du Roi (le Curia regis). Certains auteurs écrivent à ce propos : «La Cour des comptes, comme les autres grands corps de l'État, tire son origine de la Curia regis du Moyen Âge»[22].Jean Raynaud écrit également en même sens : «Très vite, le roi, absolu, se rend compte de la nécessité de faire contrôler les recettes et les dépenses du Royaume qui, d'ailleurs, au début, s'identifient avec ses deniers propres. Il s'adresse tout naturellement à son Conseil : la curia regis, c'est-à-dire le groupe d'hommes qui l'entoure pour l'aider dans ses diverses taches. Peu à peu se dégage au sein de ce Conseil un organe spécialisé, la Chambre des comptes, qui constitue la préfiguration de l'actuelle Cour des comptes»[23].

      L'introduction du contrôle supérieur des finances publiques dans notre pays s'est faite de manière progressive ; on est ainsi passé d'un contrôle orienté principalement vers la régularité des opérations financières publiques avec la Commission Nationale des Comptes (CNC) à l'instauration d'une institution supérieure de contrôle dotée de larges prérogatives.

     La Cour des Comptes a été instituée en 1979 par la loi n° 12-79, en tant qu’organe juridictionnel chargé d’assurer le contrôle supérieur de l’exécution des lois de finances et de s’assurer de la régularité des opérations de recettes et de dépenses des organismes soumis à son contrôle et, le cas échéant, réprimer les manquements aux règles qui régissent lesdites opérations. Elle est également chargée de contrôler et apprécier la gestion des organismes soumis à son contrôle et de rendre compte à Sa Majesté le Roi de l’ensemble de ses activités[24].

     Bien que la loi n°12-79 prévoie que la Cour des Comptes exerce ses prérogatives à partir de l'exercice 1978, celle-ci n'a commencé effectivement à juger les comptes des comptables publics qu'à partir de 1988.

     La Cour a entrepris, à partir de 1982, l'élaboration des rapports sur l'exécution de la LF et les Déclarations générales de conformité entre les comptes individuels des  comptables et le Compte Général du Royaume.

    En ce qui concerne les autres attributions, la Cour des Comptes n'a été saisie en matière de discipline budgétaire et financière que depuis 1994 ; d'abord par le Ministre chargé des Finances, puis par le Premier Ministre et par le Ministre de l'Intérieur[25].

    D'un autre côté, la Cour a formulé, au moyen de référés de son Président, des remarques et suggestions visant l'amélioration de la présentation des comptes et le redressement de certaines situations que les comptables ne pouvaient pas régulariser à leur niveau. Il en a été ainsi par exemple, de la prestation de serment et du cautionnement des comptables publics, du paiement de certaines dépenses de personnel par le budget d'investissement, des dépassements de crédits, des crédits administratifs et du retard dans l'établissement de la loi de règlement.

    En somme, il est à noter qu'en plus des actions qu'elle avait menées en vue de résorber le retard accumulé en matière d'apurement des comptes, la Cour des Comptes avait commencé à étendre de manière progressive ses activités de contrôle.

     La prise de conscience par les pouvoirs publics de la nécessité de renforcer encore davantage le rôle que doit jouer la Cour dans l’assainissement de la gestion publique[26] les a incités à prendre l'initiative d'élever la Cour des comptes au rang d'institution dans le cadre de la réforme constitutionnelle de 1996. C'est-à-dire qu’aucune constitution au Maroc (1970, 1972,1992) n'a prévue ou mentionné la Cour des comptes dans ses dispositions[27].

Il faut attendre l'amendement constitutionnel de 1996 pour que la Cour des comptes devienne une institution constitutionnelle. L'article 96 cette constitution qui reprend d'ailleurs les mêmes dispositions de l'article premier de loi n° 12- 79 du 14 septembre 1979 définit les missions dévolues à la Cour des comptes en  précisant que celle-ci " est chargée d'assurer le contrôle supérieur de l'exécution des lois de finances. Elle s'assure de la régularité des opérations de recettes et de dépenses des organismes soumis à son contrôle en vertu de la loi et en apprécie la gestion. Elle sanctionne, le cas échéant, les manquements aux règles qui régissent les dites opérations".

    Consciente des missions de contrôle de cette institution, la nouvelle constitution de 2011[28] se  distingue  par  sa nouvelle  philosophie visant à renforcer les mécanismes de bonne gouvernance, de moralisation de la vie publique et de lutte contre la corruption, par la  consolidation  du rôle  de  la Cour  des  comptes  et  des  Cours régionales  des  compte ( CRC),  dans le contrôle des finances publiques, l'ancrage des principes de transparence, de responsabilité, de reddition des comptes et de non-impunité[29]. Dans ce cadre, l’article 147 de la nouvelle constitution a gardé les mêmes dispositions de l’article 96 de la constitution de 1996 dans son deuxième alinéa, mais son premier alinéa rend la Cour des comptes l’institution spécialisée dans la préservation des finances publiques : « La Cour des Comptes est l'institution supérieure de contrôle des finances  publiques du Royaume.

 Son indépendance est garantie par la Constitution. La Cour des Comptes a pour mission la protection des principes et valeurs de bonne gouvernance, de transparence et de reddition des comptes de l'Etat et des organismes publics ».

    Par ailleurs, dans le cadre de la politique de décentralisation et de déconcentration et en vue d'améliorer la gestion des Collectivités locales, la constitution rementionne que les CRC sont chargées «d'assurer le contrôle des comptes et de la gestion des régions et des autres collectivités territoriales et de leurs groupements. Elles sanctionnent, le cas échéant, les manquements aux règles qui régissent les opérations financières publiques»[30].

    La nouvelle constitution  prévoit  qu’une  loi  va  concrétiser  ces  dispositions.  En effet, nous travaillerons sur la loi n° 62-99 formant Code des Juridictions Financières (Cour des Comptes et Cours régionales des comptes) qui  a  été promulguée le 13 juin 2002[31]. Car celui-ci  marque, de  son côté, une  étape  importante  dans  le  processus  d'évolution  de la Cour des comptes, du fait  qu'elle a explicitement fixé les attributions, l'organisation et le fonctionnement de la Cour des comptes.

    Les nouveaux enjeux apportés par la Constitution et le code des juridictions financières promulgué en 2002, concernent principalement : la constitutionnalité des juridictions financières, la création des CRC, la consolidation de l'indépendance des juridictions financières et le statut des magistrats.      

    La loi n°  62-99  formant  code  des  juridictions  financières[32]  dispose   dans  son   article   165 : « Les magistrats des juridictions financières forment un corps unique ; ils sont inamovibles».

   Comme les magistrats des autres juridictions, ceux de la Cour des comptes jouissent de l'inamovibilité qui garantit leur indépendance et les met à l'abri contre les pressions et les manipulations politiques dont ils peuvent faire l'objet.

   En France, par exemple, lorsque Napoléon créa en 1807 la Cour des comptes, il a pris des précautions pour limiter son action. Pour ce faire, il n'a pas institué de contrôle sur les ordonnateurs et l'inamovibilité a été suspendue pendant cinq ans pour s'assurer de la docilité des magistrats de la Cour à l'égard de son régime[33]. Des auteurs ont écrits en ce sens : «Les membres de la Cour étaient en principe inamovibles, mais le décret du 28 septembre 1807 différa pour cinq ans de cette disposition, qui ne fut mise en vigueur que par le décret 29 mars 1813 ; ce dernier conféra aux maîtres des comptes et aux référendaires le titre des conseillers, qu'ils portent toujours»[34].     

    Le régime de Vichy a fait de même en suspendant l'inamovibilité et le rapport public, précieux instrument de contrôle de la Cour[35].

    Au Maroc, la mise en débat public des défaillances de la gestion publique exprime les nouvelles marges d'action que les corps de contrôle ont pu acquérir dans le traitement de ces dossiers.  La montée de l'audience et de l'impact des juridictions financières dans l'échelle des organes administratifs traduit aussi la volonté de renforcer la transparence de la gestion des deniers publics[36] qui relève de ses attributions.

       Á cette fin, il est juste de soulever une interrogation qui nous semble la trame ou le fil conducteur de cet article, à savoir : l'intervention des juridictions financières au Maroc réussit-elle à instaurer cette culture d'évaluation, qui non seulement devra  assurer la sécurité juridique, mais qui également devra répondre au souci  de la bonne gestion de la commande publique ?

  La réponse à cette interrogation sera l’objet de notre deuxième article.

                                                                                           
 Les Ronvois