L’évaluation de la commande publique par les juridictions financières (2) : Droit et sociologie

       Pour ce qui est du bénéfice économique et social attendu des commandes publiques, l’évaluation d’un bon nombre de ces commandes par les juridictions financières , aussi bien au niveau des services de l’Etat et des entreprises publiques qu’au niveau des collectivités locales, a permis de relever que ce bénéfice n’est pas souvent atteint.
    Notre point de vue est structurée autour de cette modestie d’impact desdits commandes sur la vie quotidienne de la population concernée en cherchant à répondre à la problématique suivante : l'intervention des juridictions financières au Maroc réussit-elle à instaurer la culture d'évaluation, qui non seulement devra assurer la sécurité juridique, mais qui également devra répondre au souci  de la bonne gestion de la commande publique ?
     Pour répondre à cette problématique, nous allons, en premier lieu, mettre en lumière les  modalités d’intervention des juridictions financières en matière de l’achat public. Puis, en second lieu, nous analysons la réalité de la passation et l’exécution de la commande publique à travers les rapports de la Cour des comptes sur les exercices 2006, 2007,2008, 2009 et 2011.
 

1. Les attributions juridictionnelles  en matière de l’achat public:

 
     Les attributions juridictionnelles de la Cour des comptes dans le dispositif du contrôle des marchés publics sont : l’apurement des comptes et la discipline budgétaire et financière (DBF).
    Quant à l’apurement des comptes, le contrôle est exercé sur les organismes publics dotés de comptables publics. Ces derniers sont tenus de produire à la Cour leurs comptes conformément aux dispositions du code des juridictions financières en matière de reddition des comptes. L’objectif de ce contrôle est de vérifier la régularité et la conformité des marchés publics par rapport à la réglementation en vigueur. En cas d’irrégularité, le comptable est sanctionné par un arrêt de débet.
   Au niveau de la DBF, le contrôle porte sur les infractions susceptibles d’entacher la gestion de la commande publique conformément aux dispositions des articles 54, 55 et 56 du code des juridictions financières. Ce contrôle qui vise les différents intervenants dans l’exécution de la commande publique a pour objectif de s’assurer du respect de la réglementation et d’examiner la matérialité et le service fait.
     En cas de manquement au respect de la discipline budgétaire et financière, l’intervenant est sanctionné par des amendes et le remboursement en cas de préjudice de 1000 DHs minimum par infraction, avec un cumul maximum de 4 années de salaires annuels du contrevenant.
 

2. Le contrôle de la gestion :

 
    Le contrôle de  la gestion est exercé sur tous les intervenants de la gestion des marchés publics. Il a pour objectif de s’assurer de la régularité et de la conformité des marchés publics par rapport à la réglementation en vigueur et de s’assurer de la matérialité. Il a également pour objectif de s’assurer de l’efficacité, de l’efficience et de l’économie du marché et de sa performance en plus de la qualité des prestations fournies aux citoyens.
     Á l’issue de ce contrôle, trois canaux de suivi sont prévus, à savoir soit, la formulation des recommandations de nature à améliorer la gestion soit, la saisine en matière de discipline budgétaire et financière lorsqu’il s’agit d’une responsabilité de gestion soit, enfin, la possibilité d’engager des poursuites pénales ou disciplinaires lorsqu’il s’agit de la responsabilité pénale ou administrative.
   Depuis l’entrée en vigueur de la loi 62-99 formant code des juridictions financières jusqu’à la fin de l’année 2011, ces juridictions ont effectué plus de 500 missions de contrôle de la gestion. Durant ces missions d’audit et d’évaluation, la Cour des comptes a procédé, entre autres, au contrôle de milliers de marchés publics de travaux, de fournitures et de services. Le contrôle de la réalité de ces marchés à travers les rapports de la Cour des comptes  a fait l’objet de notre troisième point, tant au niveau de la passation qu’au niveau de l’exécution.
 

3. L’évaluation de la passation et de l’exécution de la commande publique :

 
    La lecture des rapports publics de la cour des comptes nous a permis de soulever plusieurs observations au niveau de la passation , liées notamment, à l’imprécision dans la détermination des besoins et dans la rédaction des termes de références, au recours abusif aux marchés négociés et aux marchés dits de régularisation ainsi qu’au non respect du délai de publicité ou de consultation notamment, pour les marchés par appel d’offres restreint en plus des insuffisances en matière d’évaluation des offres techniques et un fractionnement latent des marchés.
      Au niveau de l’exécution, les juridictions ont soulevé les remarques suivantes :

• Existence des écarts considérables entre les prestations effectivement exécutées et les prévisions qui étaient établies lors de l’attribution des marchés. Or, l’existence d’un écart important entre le marché attribué et le marché exécuté a pour effet de soustraire à la concurrence les modifications introduites en cours d’exécution, ce qui aboutit à contredire tous les soins pris lors de l’attribution du marché pour respecter le principe d’appel à la concurrence et d’égalité de traitement des soumissionnaires ;
• Le commencement de l’exécution des prestations des marchés et leur réception avant leur approbation par l’autorité compétente ;
• L’infraction des dispositions du Cahier des Clauses Administratives Générales (CCAG), et ce par l’émission de l’ordre de paiement des dépenses en l’absence des justificatifs du service fait ou des attachements dûment établis par le service compétent;
• La réception de travaux qui sont soit, réalisés par une entreprise autre que celle qui a été déclarée titulaire du marché, soit n’ayant pas respecté les conditions d’exécution stipulées dans le marché ;
• La non prise des diligences nécessaires par l’ordonnateur pour obliger le co-contractant à respecter ses engagements contractuels ;
• Le recours à l’émission d’ordres d’arrêt de travaux de complaisance qui ne sont pas motivés par l’un des motifs stipulés par le cahier des prescriptions spéciales ;
• Non application des pénalités de retard;
• Tolérance des malfaçons et non-conformité de la qualité des travaux, fournitures ou études aux termes des références.

      Il  faut noter qu’en dépit de ce déficit relatif à la passation et l’exécution de la commande publique, la réglementation en la matière n’a pas réussi à améliorer la qualité de la gestion des marchés publics et l’impact de ces marchés demeure limité. Malgré l’importance des achats publics et les enjeux qu’ils suscitent, la transparence et le rendement des commandes publiques ne sont pas garantis, ce qui implique un impact négatif tant sur la crédibilité des entités publiques et sur le développement socio-économique du pays que sur les institutions de contrôle, y compris les JF.
 

4. La culture dévaluation entre mentalité et droit :

 
    Il est absolument illusoire d'attendre que les juridictions financières  puissent, à elles seules, contrôler la gestion de l'ensemble des organismes publics et de sanctionner à leur seule initiative, la responsabilité de tous ceux qui commettent des infractions financières dans l'exercice de leurs fonctions.
     L’instauration d’une culture d’évaluation au sein d’un domaine assez sensible et compliqué, comme celui de la commande publique, est un travail de longue haleine qui nécessite un profond changement de mentalité des ordonnateurs des comptables et des contrôleurs publics. 
      Ce constat est effectivement préoccupant et nécessite une volonté politique réelle portant une vision intégrée et claire  sur les obstacles internes et externes auxquels sont confrontés les JF dans notre pays. Pour instaurer une culture d’évaluation dans le gestion de la commande publique, il ne suffit pas seulement, d’une part, de doter ces institutions de moyens humains et matériels adéquats pour les rendre fortes et performantes, ou de modifier leur  loi organique pour garantir leur  indépendance et son efficacité, mais les pouvoirs publics doivent parallèlement prendre en considération quelques éléments relatifs à l’environnement socio-économique et politico-administratif dans lesquels s’insèrent ces institutions, d’autre part.
    Face à une volonté politique insuffisante à l’égard du dispositif de contrôle, à l’absence de la fonction d’acheteur public, au déficit de la gestion des ressources humaines notamment au niveau des collectivités locales, à la résistance à la corruption dans les marchés publics, à l’absence de coordination et de coopération entre les organes de contrôle et à l’imprécision de certains éléments dans le décret de 2007, le chantier de l’instauration d’une telle culture restera difficile à réaliser.
 

5. L’instauration de l’évaluation de la commande publique : un chantier ouvert

 
     La réussite du chantier  de l’instauration de la culture d’évaluation en matière de la commande publique est tributaire de l’accomplissement  d’une série de conditions communément liées aussi bien au niveau des JF qu’au niveau des pouvoirs publics.
 

1. Au  niveau des juridictions financières :

 
       Pour garantir plus d’efficacité à l’intervention des JF en matière de l’achat public, ces institutions sont invitées à  assurer tous les moyens juridiques, humains et matériels nécessaires à leur fonctionnement dans le but de ne pas se limiter au contrôle de la régularité mais apprécier, avec  professionnalisme, la gestion des entités publiques conformément aux principes d’efficacité, d’économie, d’efficience et de préservation de l’environnement. Egalement, Elles doivent chercher des nouvelles pistes d’amélioration d’échange d’informations avec les autres instances de contrôle pour éviter les chevauchements ou les lacunes et optimiser les informations produites, et adopter une stratégie communicationnelle à l’égard  des  média et de la société civile. L’absence de cette stratégie peut donner une image ennuyeuse, lugubre, dépourvue de transparence, de confiance et d’estime. Les médias s’intéressent souvent aux rapports publics et, pour cette raison, ils peuvent être perçus comme des parties intéressées. La couverture médiatique du rapport public annuel ou du rapport particulier peut accentuer leur impact et faire en sorte que le parlement et le public réclament des changements concrets dans les secteurs mis en relief dans les rapports. Pour cela, faut-il procéder par étape en instillant une certaine dose de performance et de cohérence dans cet outil d’évaluation à caractère public. 
 

2. Au niveau des pouvoirs publics :

 
      Au niveau des pouvoirs publics, l’amélioration de la gestion de la commande publique passe à travers les pistes d’amélioration suivantes :

• le développement d’une fonction d’achat public ;
• l’harmonisation des multiples réglementations en matière de la commande applicables aux différentes entités publique(services centraux, services déconcentrés de l’Etat, établissements publics, collectivités locales et entreprises publiques ;
• la formation de la ressource humaine ;
• la consolidation des moyens de la commission des marchés pour mener à bien ses attributions en matière d’arbitrage, d’instruction des réclamations et de propositions de réformes de la réglementation ;
• la création des nouveaux outils facilitant l’accès de la société civile et les journalistes à l’information ;
• la diffusion de nouvelles valeurs de reddition des comptes et d’évaluation continue des risques et de transparence dans la gestion  publique, permettant de changer les mentalités et les attitudes des ordonnateurs, des comptables et des contrôleurs publics vis-à-vis l’argent public à travers lequel l’Etat satisfait les besoins des citoyens en matière de travaux, de fournitures et de services.
• et enfin la création de sections spécialisées dans les affaires financières dans certains tribunaux pour promouvoir la qualité de traitement des dossiers liés aux crimes financiers.

       En guise de conclusion, il y a lieu de préciser que les frontières entre l’éthique et la non éthique ne peuvent être entièrement délimitées dans un domaine assez compliqué, comme celui des marchés publics. En effet, ni les textes juridiques ni l’évaluation ni la répression et les sanctions ne peuvent seuls éradiquer totalement les pratiques illicites dans la gestion de la commande publique. Se sont également les convictions intimes des gestionnaires et leur moralité qui peuvent constituer un gage de sécurité contre tout ce qui peut porter atteinte aux deniers publics. Mais, pouvons-nous imaginer que la préservation de ces deniers peut se réaliser hors loi ?
          C’est une autre problématique qui nous invite à  approfondir notre étude pour mieux comprendre ce domaine qui connaît l’intervention de plusieurs intérêts : le juridique, le social, l’économique, le politique, le religieux et l’éthique.