La responsabilité de l’État du fait des lois : Cadre général et problématiques

À maints égards, le principe de la responsabilité de l’État découle d’un esprit moderniste qui ne cesse de faire valoir  l’idée de l’État de droit.

Avec l’ensemble des interventions économiques et sociales, concrétisé par l’essor des services publiques et les actes de polices administratives, l’État "accédait au statut d’honnête d’homme." Il fait figure de" bon père de famille" qui ne se contente plus désormais d’élever la voix, mais pourvoir à la satisfaction  des besoins de la collectivité et contribue au bonheur de tous[[1]]url:#_ftn1 .

Dés lors, la perception de la notion de l’État est profondément changée, la relation entre l’administration et les administrés se trouve amplement modifiée. La revendication d’un droit à ne pas subir un grave dommage du fait de l’intervention publique, procède à cette ascension de l’État Providence et de l’idée démocratique.

Or, il est difficile d’imaginer  des administrations publiques qui ne causent pas, par leur fonctionnement, des dommages aux administrés. Il est tout à fait conforme à la réalité des choses que des préjudices plus ou moins soient causés plus ou moins fréquemment par l’administration, personne juridique agissante[[2]]url:#_ftn2 .

C’est dans ce contexte que le principe de la responsabilité de l’administration  est posé dans l’intérêt des administrés contre les agissements abusifs de la puissance publique. 

Désormais, son étude est revêtue d’une ultime importance  : elle est de nature d’ enseigner de progrès de droit dans l’État moderne d’une part, comme elle peut instruire, de point de vue pratique, du développement de la jurisprudence en la matière, d’autre part.   En un mot, La  responsabilité de l’État est le signe et la mesure de sa puissance[[3]]url:#_ftn3 .
 
D’ailleurs, elle est concrétisée par le recours en indemnité, action juridictionnelle permettant  de couvrir la réparation des dommages causés aux individus soit par les actes juridiques de l’administration, soit par les voies de fait de celle-ci, et d’ailleurs, qui peuvent échapper du recours en annulation : action objective, tentée devant le juge administratif, afin d’annuler une décision administrative entachée d’illégalité.

 Positivement, la responsabilité administrative se traduit par l’obligation de réparer pécuniairement le préjudice subi par la victime, et ce dans le cadre de ce qu’on appelle traditionnellement une réparation par équivalant. Celle-ci va se concrétiser par le versement d’un équivalant monétaire du préjudice, autrement dit, le responsable sera condamné à payer des dommages et intérêts qui entreront dans le patrimoine de la victime et compenseront la dépréciation qu’avait connue celui-ci par suite du dommage[[4]]url:#_ftn4 .

Négativement, la responsabilité administrative ne saurait être confondue ni avec la responsabilité pénale, ni avec la responsabilité disciplinaire, ni enfin avec la responsabilité politique .en effet, la responsabilité administrative n’a pas un but répressif mais  justement restitutif.                                                                            

En outre, elle se distingue de la responsabilité disciplinaire du fait de son contexte juridique qui se trouve fort différent et indépendant. La responsabilité disciplinaire suppose une faute disciplinaire, manquement aux obligations professionnelles qui pèsent sur l’agent, alors que la responsabilité administrative peut s’épanouir en dehors de toute faute.                                                          

Quand au rapprochement entre la responsabilité administrative et la responsabilité politique, il ne saurait non plus être trop loin dans la mesure où cette dernière n’a pas d’incidence pécuniaire, mais un impact sur les fonctions politico-administratives exercées par une autorité.                                                                                    

           Envisagée avec le recul du temps, l’évolution de la responsabilité de la puissance publique apparaît relativement linéaire, avec la consécration jurisprudentielle progressive des solutions de plus en plus favorables aux victimes.

Ainsi, le  juge administratif a élaboré minutieusement et d’une manière progressive, en fonction des circonstances,  un régime  de responsabilité de la puissance publique lui permettant de décider le sort indemnitaire dans chaque affaire, cas par cas,  selon des règles spécifiques.

À vrai dire, le principe de la responsabilité de la puissance publique couvre actuellement des domaines d’intervention de l’État que d’ailleurs échappaient de tout contrôle juridictionnel, à savoir la fonction judiciaire, et également la fonction  législative de l’État.

En réalité, l’examen du contentieux relevant de cette dernière fonction de l’État  présente un grand intérêt, puisque d’un côté, il instruit amplement sur l’épanouissement  de la responsabilité de l’État en général. Alors, d’un autre côté, il témoigne d’une jurisprudence audacieuse qui a instauré une règle de réparation spéciale pour ce genre du contentieux et qui n’existe pas, d’ailleurs, dans le régime de la responsabilité du droit commun.

Il s’agit bien évidement, de saisir le juge administratif par  des demandes indemnitaires, formées par les requérants qui ont subi un préjudice grave et spéciale, du fait d’un acte juridique de l’État, élaboré à l’occasion de l’accomplissement de son activité législative.  

Désormais, la perspective du  principe de la responsabilité de l’État législateur suscite l’examen d’un contentieux qui n’a pas de similaire dans toutes les branches de la responsabilité administrative en son entier.

Ainsi, le juge administratif va se placer pour apprécier,  selon  les circonstances de l’affaire, s’il est opportun d’allouer une indemnité pour réparer un préjudice naissant de l’application de la norme législative. Or, cette dernière représente l’expression souveraine et exclusive de la volonté générale. Il va de soi que le principe influence  plus ou moins l’équilibre institutionnel au sein de l’État.

Admettre que le préjudice causé par une loi est susceptible d’ouvrir droit à l’indemnité n’est pas une décision aisée à prendre. Elle n’est pas non plus dénuée de paradoxe de la part d’un juge dont la mission naturelle est de garantir le respect de la loi et qui, par ailleurs, témoigne traditionnellement d’une profonde déférence à l’égard du législateur.

Dugit Léon était précis sur ce point, il avançait que, tant la loi a été unanimement considérée comme le commandement adressé à ses sujets par le détenteur de la puissance souveraine, la question de savoir s’il pouvait naître pour lui une responsabilité du fait d’édicter une certaine loi ne se posa point …le souverain  est seul juge des limites de son action, comme la loi est par définition l’expression de la volonté du souverain, la loi ne peut jamais violer le droit, et par conséquent, la loi ne peut jamais être la cause d’une responsabilité qui atteindrait l’État ou ceux qui expriment sa volonté souveraine[[5]]url:#_ftn5 .

Bel est bien, l’action réparatrice du juge des préjudices graves et spéciaux engendrés du fait de l’application d’une loi se trouve confronté à une entrave très délicate, à savoir le fait de surmonter la difficulté de la souveraineté du législateur, sans préjudice à sa mission originelle, en tant qu’un organe chargé de l’application de la loi.

De surcroît,  au-delà  de la question de la souveraineté du législateur qui entoure la loi d’une immunité éminente et rigide à battre par le juge , le fait de  décider  l’indemnisation à cause de la fonction législative de l’État, revient tout d’abord , comme il a été mentionné ,  de répondre à une attente sociale gouvernée et guidée par le souci de solidarisme : aspect fondamental de l’État moderne. En d’autres termes, le juge agissant sur le terrain indemnitaire pour des questions qui mettent en cause l’État législateur,  ne fait que traduire un sentiment d’équité : le juge ne décide la réparation que parce que le  préjudice est grave, choquant, et anormal, dont la solidarité sociale ordonne sa réparation devant la mauvaise fortune de l’individu.

Cependant, cette attitude peut mettre le juge à distance avec l’objectivité que l’ordonne sa mission d’application des lois. En fait , le juge, en statuant sur une question de droit ou de fait, doit consacrer tous les éléments de l’objectivité, en se référant à un standard descriptif, il constate les faits et rend sa décision à l’appui des règles juridiques, des techniques et selon des  méthodes incarnées dans un système jurisprudentiel tout à fait objectif.

Or, en matière de la responsabilité de l’État du fait des lois, le juge tend au rétablissement de l’équité  en adhérant à un sentiment commun, social, revient tout d’abord au fait de concrétiser le standard dogmatique : le juge édicte sa décision en se référant à ses sentiments et aux valeurs propres acquises depuis la vie en société. En réalité, cela est de nature d’altérer le droit et de faire régner l’arbitraire au détriment de la règle de droit.

En vérité, l’équité doit compléter les méthodes juridictionnelles, sans avoir un rôle prédominant dans la détermination du sort des demandes indemnitaire, mettant en jeux la responsabilité de l’État législateur.

Outre ces considérations qui militent en faveur de l’irresponsabilité de l’État législateur, une autre d’ordre juridiques’ajoute. Le caractère général  de la norme législative. Ainsi, en vertu de ce caractère, il est présumé que la loi ne peut causer des préjudices communs à tous les individus qu’elle concerne. Les dispositions générales et impersonnelles des lois font que le dommage n’a jamais un caractère spécial, pour qu’il puisse être réparable[[6]]url:#_ftn6 .  

De ce qui précède, il semble que le principe de la responsabilité de l’État du fait des lois est inconciliable avec la fonction législative. Pourtant, il n’en demeure pas moins, que le principe est adopté par le juge. Il semble que le juge a forgé des solutions appropriées aux questions délicates que suscite ledit principe.

 De prime abord, il  faut signaler que la reconnaissance du principe de la responsabilité administrative est récente. Ce n’est qu’à la fin de XIX siècle que le principe a été confirmé en  France, pays auquel revient le mérite d’inaugurer et de façonner le principe de la responsabilité de l’État du fait des lois, précisément par la haute juridiction administrative de la France: le Conseil d’État. Un exposé de l’évolution historique s’impose pour éclairer l’idée de l’adoption dudit principe par le juge administratif.

Au début, l’irresponsabilité de l’État du fait des lois était absolue .En France, dans un arrêt de principe de 1938[[7]]url:#_ftn7 , le Conseil d’État avait conclu à l’irresponsabilité totale de l’État législateur.

Il ne s’était pas reconnu compétent, devant le silence de la loi, d’accorder une indemnité au requérant. Cette solution, maintenue dans des décisions ultérieures, consacrait la règle suivante : la personne subissant un préjudice du fait de l’application d’une loi nouvelle n’a pas, en principe, droit à indemnité en l’absence d’une disposition légale expresse.

En vérité, cette attitude de la jurisprudence se comprend bien puisqu’elle correspond à l’état de choses existant au début du XIX siècle en matière de responsabilité de l’État. La responsabilité en matière administrative n’était pas totalement admise, et pas du tout en matière judiciaire. Logiquement, il semblait qu’elle ne devait pas l’être en matière législative[[8]]url:#_ftn8 .  

En 1921, le Conseil d’État rejette une demande en réparation pour le préjudice subi du fait d’une loi interdisant la production de l’absinthe. Dans cette affaire, le juge s’est fondé, pour rejeter la demande, non pas sur le silence du législateur, comme dans l’arrêt du Châtelier, mais sur sa volonté, appliquant ainsi l’esprit des actes législatifs. La loi, dit le juge, a été prise en vue d’empêcher la production des produits dangereux pour la santé publique, et n’avait "prévu aucune indemnité".

Cette jurisprudence a été confirmée deux  ans après, s’agissant d’un texte  établissant un monopole provisoire de l’alcool. Aucun texte ne prévoyant l’allocation d’une indemnité du fait de l’établissement d’un régime "en vue de la défense nationale", le Conseil d’État a rejeté la demande en réparation[[9]]url:#_ftn9 .

Dans une autre affaire, le conseil d’État a refusé d’accorder tout indemnité pour la réparation des dommages subis par certains commerçants du fait d’une loi "qui par mesure générale est intervenue depuis longtemps"[[10]]url:#_ftn10 .

 De ces formules utilisées par le juge, on pouvait déduire que si la loi en cause n’était pas édictée pour motifs de défense nationale, ou pour mettre fin à des activités plus ou moins critiquables, la responsabilité de l’État législateur aurait pu être engagée[[11]]url:#_ftn11 . Cet assouplissement de la jurisprudence allait aboutir à l’admission de l’hypothèse de la responsabilité de l’État du fait des lois dans l’arrêt de principe "La Fleurette"[[12]]url:#_ftn12 .  Auparavant, la réparation des préjudices causés par l’entrée en vigueur d’une loi ne pouvait avoir lieu que si la loi l’a prévue et en a déterminé les modalités. Avec l’arrêt "La Fleurette", le préjudice causé par des dispositions législatives peut ouvrir droit à réparation, même dans le silence du législateur.

Au Maroc, avec la rareté  des applications positives concernant la question de la responsabilité de l’État législateur, rien ne permet d’éclairer la position de la jurisprudence en la matière[[13]]url:#_ftn13 . Ce n’est qu’en 1939 que la cour de Rabat s’inspire  de la jurisprudence du Conseil d’État, pour rejeter, dans un arrêt[[14]]url:#_ftn14 , une demande en indemnité que la loi excluait expressément.
En réalité, le principe de responsabilité de l’État législateur n’est adopté par la jurisprudence au Maroc que tardivement, c’est ce qu’il montre le jugement inaugural du tribunal administratif de Casablanca en 2003[[15]]url:#_ftn15 , et  qui concrétise, d’une manière récurrente, la tendance du juge administratif  Marocain à la consécration  des  solutions instaurées par le Conseil d’État.

Alors, c’est dans l’arrêt La Fleurette qu’il est possible de retracer les traits et les aspects fondamentaux du principe de la responsabilité de l’État du fait des lois. D’ailleurs, l’examen de l’évolution de la jurisprudence montre une existence latente de la règle de réparation élaborée par la jurisprudence La Fleurette. Ainsi, c’est dans l’examen de l’arrêt de La fleurette et la jurisprudence postérieure qu’il faut chercher les clés du sujet qui enseignent suffisamment sur le régime de la responsabilité de l’État législateur.

Il n’en demeure pas mois que cette recherche est motivée par un ensemble de questions : le juge en adoptant le principe de responsabilité de l’État  du fait des lois a-t-il pu concilier l’équité à la fonction de légiféré ? Le juge en édictant la règle de réparation, a pris en compte le soin de ne pas corriger la loi, en se rattachant à sa mission originelle d’application de la loi ? Quel fondement de responsabilité a choisi le juge  pour arriver à cette fin ? Le juge arrive-t-il à incarner le régime de la responsabilité de l’État du fait des lois dans un régime de droit commun de la responsabilité administrative ? Le  juge a-t-il suivi minutieusement la règle de réparation  instaurée par l’arrêt de La Fleurette ? Ou bien, il opte aujourd’hui pour une autre qui se révèle plus adaptée aux circonstances contemporaines ? 

L’ensemble de ces questions gravite autour d’une problématique centrale :

« Quels sont les contours du principe de la responsabilité de l’État législateur ? »

Le traitement de ce sujet n’est pas dispensé d’une méthodologie, comme le cas de tous les sujets qui concernent la question de la responsabilité, et  qui doit avoir lieu ici pour éviter toute confusion entre la théorie du fondement de la responsabilité administrative et celle du régime qui est relative aux conditions de la mise en œuvre de la responsabilité administrative.                                                                                                                                               

        Ainsi, il convient d’examiner  le principe de la responsabilité de l’État  législateur au regard de ses traits généraux et son fondement   (première partie), avant de pencher sur la mise en œuvre dudit principe par la jurisprudence administrative (deuxième partie).