الدكتوراه في قانون العقود والعقار ـ إشراف الدكتور إدريس الفاخوري 
Le contrôle financier des associations et leconcept de la légitimitéréciproque - Note en marge du dialogue national sur la société civile- Par : Dr Mohammed Berraou
La thématique des associations, leur rapport avec la bonne gouvernance démocratique et leur contrôle financierse trouve au carrefour de plusieurs matières embrassant les sciences sociales Lato sensu et les sciences de gestion, dans la droite ligne avec la tendance actuelle du management moderne.
C’est dans cette optique que ce papier très concentré va tenter de traiter le sujet sous ses deux grands aspects : conceptuel (premieraxe) et opérationnel (deuxième axe).
De la légitimité associative
L’action associative d’abord et son contrôle financier ensuite appellent à la notion de la légitimité réciproque : l’affirmation du droit d’association et donc de la place et du rôle de la société civile dans le processus du développement d’une part, et le droit et le devoir du contrôle de la gestion associative pour garantir le respect de l’ordre juridique , des normes de bonne gestion et sauvegarder les deniers publics, dans un contexte de bonne gouvernance d’autre part.
Si les élections présentent l’occasion de sanctionner les responsables politiques corrompus ou défaillants, les mécanismes démocratiques ouvrent la voie à la participation citoyenne dans le processus de prise de décision par des moyens autres que les moyens électoraux, à savoir les associations et les mouvements de mobilisation. Par conséquent les politiques publiques gagnent en termes de durabilité et les gouvernants en termes de légitimité, car celle-ci est, dans sa définition sociopolitique et philosophique profonde, est synonyme de l’adhésion de la société.
Aussi, dans un processus de démocratisation le but recherché est-il « l’accession à un mode de prise de décision sur l’ensemble des mesures et politiques en favorisant le contrôle du peuple dont les membres doivent jouir de droits égaux de participation dans le processus de prise de décision » Betham David , liberaldemocracy and the limits of democratization, politicalstudies, spécial issue , vol 40 , 1992, p 40 ( NB : traduction personnelle) . la communauté internationale est unanime au sujet de « la création et le développement de bases légales et des mécanismes nécessaires permettant la participation de l’ensemble des membres de la société dans promotion et la consolidation de la démocratie » cf. les 7 critères de la démocratisation , in : résolution n° 55/96 de l’assemblée générale des Nations Unies.
L’intermédiation associative est donc aujourd’hui un besoin et une nécessité pour la pérennité du processus démocratique et pour la légitimité nationale et internationale du système de la gouvernance politique.
Dans un contexte tiers-mondiste, l’intégration de la société civile est considérée comme étant un des critères de mesure du degré d’ancrage des valeurs et des mécanismes de la bonne gouvernance de la chose publique ; il figure de plus en plus parmi les termes de conditionnalités des aides octroyés par les partenaires techniques et financiers des pays en développement.
Par ailleurs le contrôle, la transparence et la responsabilité des associations répondent à un double souci légitime de sécurité interne et externe ; la conciliation entre liberté, transparence et développement est un long processus ayant des dimensions économiques, sociales et politiques et des effets directs sur l’enracinement de la culture et de la pratique d’une gouvernance démocratique en vue de la réduction de la fragilité et les discriminations sociales ainsi que l’éradication progressive de la pauvreté.
Au Maroc le constat dégagé par les rédacteurs du rapport évaluatif paru à l’occasion du cinquantenaire de l’indépendance du Maroc, selon lequel «le degré de participation de la population dans le processus de développement était insuffisant »
المغرب الممكن،إسهام في النقاش العام، ص 132..
Figure parmi les justificatifs du lancement de l’initiative nationale de développement humain (INDH) , ainsi depuis 2005 une série d’innovations légales sont venues renforcer le corpus normatif du droit d’association qui trouve sa source fondatrice dans le texte de 1958. Bien que certains auteurs avancent le chiffre de 38.000, le chiffre exact des associations actives n’est toujours pas disponible, les chiffres qui oscillent entre 30.000 et 40.000 ne sont qu’approximatifs, et « aucune partie ne détient une base de données régulièrement actualisée y compris le Secrétariat Général du Gouvernement»
( المجلة المغربية للسياسات العمومية، المغرب الاجتماعي، عدد خاص، 2008-2009 ،ص 53-54)
Des problèmes relatives à l’effectivité des activités de certaines associations et aux gestions autocratiques voire familiales au mépris des lois et règlements, expliqueraient peut être ce flou statistique. Au Maroc des années 80 du siècle dernier le phénomène « des associations des montagnes, des rivières et des plaines » relève une autre interrogation sur les critères et l’opportunité d’octroi de la qualification d’utilité publique.( Transprency Maroc a été créé en 1996 et n’a pu acquérir cette qualité qu’en 2009)
Par ailleurs et pour ne pas succomber à la facilité de la généralisation , il faut noter avec satisfaction que le champ associatif marocain a enregistré depuis la dernière décennie du vingtième siècle un saut qualitatif dans certains secteurs comme l’économie sociale , les droits de l’homme et l’intégrité de la gestion publique ; cette expansion combinée avec une diversification de l’action associative a été conforté par les slogans novateurs de la gouvernance publique initiés par Sa Majesté le Roi et traduit par l’instauration de nouveaux modes de gestion publique, à savoir les contractualisations et les partenariats pouvoirs publics- secteur privé- société civile avec l’appui des partenaires financiers et techniques du Royaume. Et dont le dialogue national sur la société civile n’est qu’une récente et spectaculaire illustration.
Du contrôle financier des associations
Les acteurs directs et les parties prenantes du champ associatif auront besoind’ outils professionnels qui serviront sans doute comme guide opérationnel de la gestion et du contrôle de la gestion des associations ; certes les associations structurées auront besoin d’un contrôle financier intelligent axé sur les résultats, par contre les moins structurées d’entre elles tireront bénéfice de l’apport normatif d’un guide simplifié , tout cela bien entendu en contrepartie d’une responsabilisation graduelle des dirigeants des associations notamment exécutifs , combinée avec un effort soutenu de renforcement des capacités institutionnelles et professionnelles.
Il existe deux grands type de contrôle : Le premier est celui connu sous le vocable de la conformité, qui couvre le contrôle de légalité , le contrôle de régularité et le contrôle de conformité aux objectifs, de tels types de contrôle opérés d’une manière systématique et coordonnée en interne et surtout par les pouvoirs publics et les juridictions financières conduiront à un toilettage du paysage associatif au bénéfice de la santé du modèle marocain de gouvernance ; en traçant d’abord une ligne claire entre le politique et l’associatif et en contrant ensuite les exploitations négatives de l’action associative, ; les démarches de contrôle de l’effectivité des activités , de la lucrativité et les moyens de rationalisation de l’octroi de la qualité de l’utilité publique doivent être explicitées sur les plans juridique , fiscal et comptable ainsi que les modus opérandi du contrôle de l’emploi des fonds publics et des fonds collectés par appel à la générosité publique.
La pratique du contrôle et la jurisprudence financière au Maroc comme en France ont révélé des anomalies et des irrégularités parfois très graves revêtant un caractère pénal ; il s’agit des gestions de fait , des gestions occultes et des gestions frauduleuses , remarquablement explicitées par Magnet , surtout au niveau local, ou la prétendue « immunité politique » des ordonnateurs , entre autres, était à l’origine de plusieurs dérives qui ont déferlé la chronique ; et ce malgré le montage jurisprudentiel transposé dans les textes, et connu sous le vocable «théorie de l’accessoire obligé »; le fruit du contrôle nous renseigne sur différents types d’exploitation des associations , à des fins politiques, financières , autoritaires ou sécuritaires, ou pour la réputation personnelle, il s’agit des associations para-politiques, para-administratives ou quasiment parasitaires.
A notre sens la réussite du contrôle à atteindre ses finalités est tributaire de la réunion de deux éléments exogène et endogène :
L’élément exogène consiste en l’adhésion positive et efficace des parties prenantes, toutes les parties prenantes, à savoir : les autorités publiques, notamment locales, le secteur privé, les parties politiques et les partenaires financiers et techniques étrangers, la coordination des efforts s’impose pour éviter les messages contradictoires et les dilapidations des fonds et des énergies.
Le deuxième élément (endogène) consiste en la rationalisation des contrôles ; au Maroc à l’heure des réformes budgétaires (globalisation des crédits et sous budgets programmes), des contractualisations et des partenariats, le contrôle des actes de gestion des associations doit être adapté aux réalités structurelles et professionnelles de ces associations et modulé selon la capacité de leur gestion ; car on ne peut pas opérer des contrôles uniformes en mettant toutes
Les associations dans le même panier.
Le deuxième grand type e contrôle est celui de la performance : En effet le contrôle de la performance s’impose surtout pour les associations structurées.
Le contrôle des associations structurées ne peut être efficient et efficace que s’il s’oriente vers la performance, en essayant d’évaluer, dans la mesure du possible, l’impact socio-économique de leurs outputs et en axant les vérifications sur l’application et l’applicabilité des trois E , pour au moins mesurer leurs incidences à court terme et en tenir compte dans les contrats de subvention.Pour ce faire, les associations gagneraient à développer leurs structures et leurs cultures vers un management par les résultats.
Dans cette optique l’apport des grilles d’évaluation, illustrant les actes de contrôle de performance à opérer dans les expériences comparées ;s’annonce d’un intérêt indéniable, surtout si on réussit à les adapter à la réalité juridique et au contexte socio-économique du Maroc.
L’approche évaluative comme dimension développée du contrôle des associations constitue une prolongation logique présentant la structure associative sous forme de chaîne de résultats (ressources. moyens. impacts).
C’est vers cette approche que la légitimité, la performance et la redevabilité des associations trouveront tous leurs sens.
C’est dans cette optique que ce papier très concentré va tenter de traiter le sujet sous ses deux grands aspects : conceptuel (premieraxe) et opérationnel (deuxième axe).
De la légitimité associative
L’action associative d’abord et son contrôle financier ensuite appellent à la notion de la légitimité réciproque : l’affirmation du droit d’association et donc de la place et du rôle de la société civile dans le processus du développement d’une part, et le droit et le devoir du contrôle de la gestion associative pour garantir le respect de l’ordre juridique , des normes de bonne gestion et sauvegarder les deniers publics, dans un contexte de bonne gouvernance d’autre part.
Si les élections présentent l’occasion de sanctionner les responsables politiques corrompus ou défaillants, les mécanismes démocratiques ouvrent la voie à la participation citoyenne dans le processus de prise de décision par des moyens autres que les moyens électoraux, à savoir les associations et les mouvements de mobilisation. Par conséquent les politiques publiques gagnent en termes de durabilité et les gouvernants en termes de légitimité, car celle-ci est, dans sa définition sociopolitique et philosophique profonde, est synonyme de l’adhésion de la société.
Aussi, dans un processus de démocratisation le but recherché est-il « l’accession à un mode de prise de décision sur l’ensemble des mesures et politiques en favorisant le contrôle du peuple dont les membres doivent jouir de droits égaux de participation dans le processus de prise de décision » Betham David , liberaldemocracy and the limits of democratization, politicalstudies, spécial issue , vol 40 , 1992, p 40 ( NB : traduction personnelle) . la communauté internationale est unanime au sujet de « la création et le développement de bases légales et des mécanismes nécessaires permettant la participation de l’ensemble des membres de la société dans promotion et la consolidation de la démocratie » cf. les 7 critères de la démocratisation , in : résolution n° 55/96 de l’assemblée générale des Nations Unies.
L’intermédiation associative est donc aujourd’hui un besoin et une nécessité pour la pérennité du processus démocratique et pour la légitimité nationale et internationale du système de la gouvernance politique.
Dans un contexte tiers-mondiste, l’intégration de la société civile est considérée comme étant un des critères de mesure du degré d’ancrage des valeurs et des mécanismes de la bonne gouvernance de la chose publique ; il figure de plus en plus parmi les termes de conditionnalités des aides octroyés par les partenaires techniques et financiers des pays en développement.
Par ailleurs le contrôle, la transparence et la responsabilité des associations répondent à un double souci légitime de sécurité interne et externe ; la conciliation entre liberté, transparence et développement est un long processus ayant des dimensions économiques, sociales et politiques et des effets directs sur l’enracinement de la culture et de la pratique d’une gouvernance démocratique en vue de la réduction de la fragilité et les discriminations sociales ainsi que l’éradication progressive de la pauvreté.
Au Maroc le constat dégagé par les rédacteurs du rapport évaluatif paru à l’occasion du cinquantenaire de l’indépendance du Maroc, selon lequel «le degré de participation de la population dans le processus de développement était insuffisant »
المغرب الممكن،إسهام في النقاش العام، ص 132..
Figure parmi les justificatifs du lancement de l’initiative nationale de développement humain (INDH) , ainsi depuis 2005 une série d’innovations légales sont venues renforcer le corpus normatif du droit d’association qui trouve sa source fondatrice dans le texte de 1958. Bien que certains auteurs avancent le chiffre de 38.000, le chiffre exact des associations actives n’est toujours pas disponible, les chiffres qui oscillent entre 30.000 et 40.000 ne sont qu’approximatifs, et « aucune partie ne détient une base de données régulièrement actualisée y compris le Secrétariat Général du Gouvernement»
( المجلة المغربية للسياسات العمومية، المغرب الاجتماعي، عدد خاص، 2008-2009 ،ص 53-54)
Des problèmes relatives à l’effectivité des activités de certaines associations et aux gestions autocratiques voire familiales au mépris des lois et règlements, expliqueraient peut être ce flou statistique. Au Maroc des années 80 du siècle dernier le phénomène « des associations des montagnes, des rivières et des plaines » relève une autre interrogation sur les critères et l’opportunité d’octroi de la qualification d’utilité publique.( Transprency Maroc a été créé en 1996 et n’a pu acquérir cette qualité qu’en 2009)
Par ailleurs et pour ne pas succomber à la facilité de la généralisation , il faut noter avec satisfaction que le champ associatif marocain a enregistré depuis la dernière décennie du vingtième siècle un saut qualitatif dans certains secteurs comme l’économie sociale , les droits de l’homme et l’intégrité de la gestion publique ; cette expansion combinée avec une diversification de l’action associative a été conforté par les slogans novateurs de la gouvernance publique initiés par Sa Majesté le Roi et traduit par l’instauration de nouveaux modes de gestion publique, à savoir les contractualisations et les partenariats pouvoirs publics- secteur privé- société civile avec l’appui des partenaires financiers et techniques du Royaume. Et dont le dialogue national sur la société civile n’est qu’une récente et spectaculaire illustration.
Du contrôle financier des associations
Les acteurs directs et les parties prenantes du champ associatif auront besoind’ outils professionnels qui serviront sans doute comme guide opérationnel de la gestion et du contrôle de la gestion des associations ; certes les associations structurées auront besoin d’un contrôle financier intelligent axé sur les résultats, par contre les moins structurées d’entre elles tireront bénéfice de l’apport normatif d’un guide simplifié , tout cela bien entendu en contrepartie d’une responsabilisation graduelle des dirigeants des associations notamment exécutifs , combinée avec un effort soutenu de renforcement des capacités institutionnelles et professionnelles.
Il existe deux grands type de contrôle : Le premier est celui connu sous le vocable de la conformité, qui couvre le contrôle de légalité , le contrôle de régularité et le contrôle de conformité aux objectifs, de tels types de contrôle opérés d’une manière systématique et coordonnée en interne et surtout par les pouvoirs publics et les juridictions financières conduiront à un toilettage du paysage associatif au bénéfice de la santé du modèle marocain de gouvernance ; en traçant d’abord une ligne claire entre le politique et l’associatif et en contrant ensuite les exploitations négatives de l’action associative, ; les démarches de contrôle de l’effectivité des activités , de la lucrativité et les moyens de rationalisation de l’octroi de la qualité de l’utilité publique doivent être explicitées sur les plans juridique , fiscal et comptable ainsi que les modus opérandi du contrôle de l’emploi des fonds publics et des fonds collectés par appel à la générosité publique.
La pratique du contrôle et la jurisprudence financière au Maroc comme en France ont révélé des anomalies et des irrégularités parfois très graves revêtant un caractère pénal ; il s’agit des gestions de fait , des gestions occultes et des gestions frauduleuses , remarquablement explicitées par Magnet , surtout au niveau local, ou la prétendue « immunité politique » des ordonnateurs , entre autres, était à l’origine de plusieurs dérives qui ont déferlé la chronique ; et ce malgré le montage jurisprudentiel transposé dans les textes, et connu sous le vocable «théorie de l’accessoire obligé »; le fruit du contrôle nous renseigne sur différents types d’exploitation des associations , à des fins politiques, financières , autoritaires ou sécuritaires, ou pour la réputation personnelle, il s’agit des associations para-politiques, para-administratives ou quasiment parasitaires.
A notre sens la réussite du contrôle à atteindre ses finalités est tributaire de la réunion de deux éléments exogène et endogène :
L’élément exogène consiste en l’adhésion positive et efficace des parties prenantes, toutes les parties prenantes, à savoir : les autorités publiques, notamment locales, le secteur privé, les parties politiques et les partenaires financiers et techniques étrangers, la coordination des efforts s’impose pour éviter les messages contradictoires et les dilapidations des fonds et des énergies.
Le deuxième élément (endogène) consiste en la rationalisation des contrôles ; au Maroc à l’heure des réformes budgétaires (globalisation des crédits et sous budgets programmes), des contractualisations et des partenariats, le contrôle des actes de gestion des associations doit être adapté aux réalités structurelles et professionnelles de ces associations et modulé selon la capacité de leur gestion ; car on ne peut pas opérer des contrôles uniformes en mettant toutes
Les associations dans le même panier.
Le deuxième grand type e contrôle est celui de la performance : En effet le contrôle de la performance s’impose surtout pour les associations structurées.
Le contrôle des associations structurées ne peut être efficient et efficace que s’il s’oriente vers la performance, en essayant d’évaluer, dans la mesure du possible, l’impact socio-économique de leurs outputs et en axant les vérifications sur l’application et l’applicabilité des trois E , pour au moins mesurer leurs incidences à court terme et en tenir compte dans les contrats de subvention.Pour ce faire, les associations gagneraient à développer leurs structures et leurs cultures vers un management par les résultats.
Dans cette optique l’apport des grilles d’évaluation, illustrant les actes de contrôle de performance à opérer dans les expériences comparées ;s’annonce d’un intérêt indéniable, surtout si on réussit à les adapter à la réalité juridique et au contexte socio-économique du Maroc.
L’approche évaluative comme dimension développée du contrôle des associations constitue une prolongation logique présentant la structure associative sous forme de chaîne de résultats (ressources. moyens. impacts).
C’est vers cette approche que la légitimité, la performance et la redevabilité des associations trouveront tous leurs sens.
