Les apports de la nouvelle constitution marocaine en matière de décentralisation territoriale

Introduction

La nouvelle constitution marocaine de 2011 (1) qui a fait l’objet d’un référendum populaire le 1er juillet a constituée un tournant historique et déterminant dans le processus de parachèvement de la construction de l’Etat de droit et des institutions démocratiques (2). Ce texte est venu dans un contexte où le Maroc a choisi comme défi l’instauration d’une société homogène fondée sur les principes de participation, de pluralisme et de bonne gouvernance.

Cependant, la question de décentralisation territoriale a occupée une grande place dans notre nouvelle constitution dans la mesure où celle-ci a consacrée 12 articles dans son Titre IX intitulé « régions et autres collectivités territoriales ».

Cette consécration constitutionnelle est venue pour traduire la Haute volonté royale qui aspire à doter le Maroc d’une régionalisation avancée, d’essence démocratique et vouée au développement intégré et durable sur les plans économique, social, culturel et environnemental (3).

La décentralisation territoriale au Maroc représente le système administratif qui confie aux collectivités le pouvoir de gérer leurs propres affaires par l’intermédiaire de leurs représentants élus, agissant sous la tutelle du pouvoir central.

En ce sens, elle implique une certaine autogestion locale ; notamment la gestion par les administrés des affaires qui les concernent le plus directement. Ils sont pour cela associés à la prise des décisions (4).

De nombreux auteurs (5) s’accordent pour reconnaître que la décentralisation n’affaiblit qu’en apparence l’autorité Etatique ; en réalité, elle renforce dans la mesure où, déchargent les organes centraux du souci des réglementations techniques, elle évite à l’autorité de se compromettre dans les difficultés de l’administration pour s’imposer, sereine et indiscutable, sur le plan très général des directives politiques. D’autant plus que l’Etat ne peut, par ses organes

centraux, assurer l’accomplissement des tâches administratives en chaque point du territoire. Techniquement, c’est la décentralisation qui permettra de suppléer à l’action de l’Etat.

La décentralisation constitue également le corollaire indispensable de la démocratie : elle permet d’assurer l’existence des libertés locales.

En offrant les libertés locales et l’éducation politique aux citoyens, la décentralisation permet l’implantation et la consolidation de la démocratie politique ; elle se présente comme la démocratie appliquée à l’administration (6).

HAURIOU allait plus loin en estimant que la décentralisation s’analyse « en une mainmise plus directe du peuple souverain sur l’administration (7) » ; il liait l’existence de la décentralisation à l’une des formes les plus achevées du système démocratique, c'est-à-dire du régime parlementaire.

Au Maroc, à la différence de tant de pays en voie de développement, a toujours vécu avec une administration privilégiant la décentralisation. Cette dernière a en effet été forgée à travers les péripéties historiques du pays (8).

Contrairement à ce que l’on peut penser, le Maroc a pratiqué la décentralisation institutionnelle bien avant l’avènement du protectorat.

Sur le plan local, les collectivités étaient organisées sur une base tribale alors que leurs limites géographiques étaient déterminées par celles du lien de consanguinité, du groupe. La collectivité communale est dotée d’institution administrative et judicaires impliquant une autonomie par rapport au pouvoir central.

La jemâa est une assemblée oligarchique constitue une institution représentative et un organe délibératif chargé de gérer librement les affaires de la collectivité sans être soumis au contrôle du gouvernement à l’exception des affaires fiscales et militaires.

La démocratie locale apparaît dans les éléments suivants : l’idée de représentation de la population, le caractère général des attributions dont se chargeait l’assemblée locale, l’attachement au principe unanimitaire dans l’adoption des grandes décisions. Par ailleurs, la structure est démocratique en ce sens que la division du travail est relativement rationnelle. L’exécutif qui est étroitement contrôlé par l’assemblée constituait un élément d’équilibre du système institutionnel.

La question du bled Siba (ou pays non soumis) n’était pas en réalité un problème politique mais administratif : « il concernait le respect par le pouvoir central ou son représentant des libertés et de l’autonomie administrative de ces collectivités. La démocratie locale bien ancrée dans l’esprit et la vie des collectivités ne souffrait pas d’institution autoritaire c'est-à-dire d’un caïd inconnu d’une collectivité et dont il ne pourrait avoir ainsi ni la confiance ni l’estime » (9).
Sur le plan régional, le Maroc a également pratiqué la décentralisation institutionnelle. Il est évident que cette régionalisation traditionnelle était à l’image de l’époque. Ses structures sont embryonnaires mais présentent des atouts divers : simplicité, rapidité et efficacité (10).

La régionalisation est basée sur deux piliers fondamentaux étroitement liés : l’armée et les tribus.

La régionalisation traditionnelle remplissait trois fonctions fondamentales. Elle permettait d’abord de mieux assurer l’unité et la stabilité politique sur les plans interne et externe. En outre, les tribus guich constituaient une source d’alimentation du pouvoir central et de l’administration locale en fonctionnaires et agents d’autorité. La troisième fonction est de nature économique puisque les chefs de tribus détenaient des monopoles commerciaux et sont maîtres de l’impôt dans leur région.

Après la signature du traité du protectorat, l’idée régionale a été reprise par les autorités françaises, mais avec la logique de la sécurisation et la pacification. C’est la raison pour laquelle le Maroc était divisé en régions civiles pacifiées et en régions militaires considérées comme encore rebelles à la pénétration coloniale. L’objectif est d’occuper le plus rapidement possible tout le territoire. Ce souci sécuritaire n’est pas apte à engendrer une organisation uniforme et une évolution équilibrée des différentes régions (11).

Au lendemain de l’indépendance, les collectivités territoriales ont été consacrées pour la première fois par la constitution de 1962. Son titre VIII affirme respectivement que : « Les collectivités locales sont les préfectures, les provinces et les communes. Elles sont créées par la loi » (article 93), que celles-ci « élisent des assemblées chargées de gérer démocratiquement leurs affaires dans des conditions déterminées par la loi » (article 94) et qu’enfin « Dans les préfectures et provinces, les gouverneurs exécutent les décisions des assemblées préfectorales et provinciales… » (article 95).

Cette constitution est venue pour concrétiser de façon constitutionnelle les collectivités territoriales après le premier dahir relatif à la division administrative (13), et le dahir de 1960 (14), le dahir de 1963 (15).

Le 16 juin 1971 (16) , une loi est intervenue pour créer 7 régions économiques. Il s’agit de simples circonscriptions administratives sans personnalité juridique, destinées à être un cadre d’études et d’action économique.

En fait, sous l’empire de la loi de 1971, la région a beaucoup plus servi comme cadre de préparation et d’exécution du plan de développement économique et social, et de conception de la politique d’aménagement du territoire.

Après la Marche Verte et la récupération par le Maroc de ses provinces sahariennes, un nouveau climat politique est né, marqué par le renforcement de l’unité nationale. Ce qui a conduit à l’évolution du processus démocratique en général, et de la décentralisation communale en particulier, avec l’idée que les problèmes vécus par les populations doivent être résolus par leurs représentants élus (17).

C’est dans ce cadre que le texte de 1960 est abrogé et remplacé par le 30 septembre 1976 (18) par une nouvelle charte communale, qui constitue un pas en avant en la matière. Elle fait du président du conseil communal l’organe exécutif de la commune et opère à son profit un large transfert des pouvoirs de police administrative, auparavant exclusivement détenus par les représentants locaux de l’administration centrale.

Avec la réforme constitutionnelle de 1992 (19), un nouveau pas est franchi : la région devient une collectivité locale. La loi qui fixe son organisation et ses attributions est intervenue le 2 avril 1997 (20). Elle opère un subtil équilibre entre le gouverneur, autorité exécutive de la région et le président du conseil régional.

Mais, surtout, elle donne à la région une vocation essentiellement économique, suite à une nouvelle conception de la répartition des compétences entre les différentes collectivités publiques.

Enfin, et dans le cadre de cette même conception, deux nouvelles lois viennent remplacer, le 3 octobre2002, celle de 1963 relative à la province et la préfecture et celle de 1976 sur l’organisation communale.

La nouvelle charte communale de 2002 (21) telle qu’elle a été modifiée et complétée par la loi n°17.08 (22) , mieux rédigée et plus détaillée, élargit les attributions des conseils communaux, établit un statut des élus et institue un statut spécial pour les grandes agglomérations urbaines.

Quant la nouvelle loi sur les provinces et les préfectures (23), et tout en gardant au gouverneur la qualité d’autorité exécutive, pose également un statut des élus et précise les attributions des assemblées élues.

L’exposé de ces données générales de l’évolution de notre décentralisation territoriale nous a permis d’affirmer que la nouvelle constitution marocaine a couronné le processus de renforcement de démocratie locale et de gouvernance territoriale dans la mesure où elle a instaurée pour la première fois le système d’élection au suffrage universel direct pour les conseils régionaux, et le transfert du pouvoir d’exécution des délibérations des collectivités territoriales à leurs présidents. La création, pour une période déterminée, au profit des régions, un Fonds de mise à niveau sociale destiné à la résorption des déficits en matière de développement humain, d’infrastructures et d’équipements, et un Fonds de solidarité interrégionale visant une répartition équitable des ressources, en vue de réduire les disparités entre les régions.

S’agissant des principes, on peut dire que notre nouvelle constitution a consacrée les principes universellement reconnus en matière de démocratie locale à savoir le principe de subsidiarité, de libre administration, de coopération et de solidarité.

L’étude des apports de la nouvelle constitution en matière de décentralisation territoriale présente deux intérêts fondamentaux : d’une part, elle nous a permis d’avoir une idée sur ces apports par rapport aux autres constitutions marocaines précédentes, et d’autre part, le bilan de ces apports.

Partant de cette idée, la question essentielle qui mérite d’être posée est de savoir comment la nouvelle constitution marocaine a réalisée une mutation par rapport aux constitutions précédentes et quel bilan peut-on faire sur cette mutation ?

Pour répondre à cette question nous examinerons successivement les apports de la nouvelle constitution marocaine (I) et le bilan de ces apports (II).

I. Les apports de la nouvelle constitution Marocaine

Comme cela a été évoqué précédemment, la nouvelle constitution Marocaine a constituée un tournant historique et déterminant dans le processus de parachèvement de la construction de l’Etat de droit et des institutions démocratiques.

Toutefois notre décentralisation territoriale a occupée une place prépondérante dans ce texte dans la mesure où la nouvelle constitution a réalisée des mutations par rapport aux constitutions précédentes tant au niveau des institutions que au niveau des principes.

A partir de ces idées, nous aborderons dans ce cadre les apports au niveau institutionnel (A) et au niveau des principes (B).

A. Au niveau institutionnel

Dans le souci de concrétiser la démocratie locale et la gouvernance territoriale, le législateur marocain a consacré des innovations importantes dans le domaine de décentralisation territoriale :

L’élection des conseils régionaux au suffrage universel direct est venue pour répondre à l’intéressement des citoyens aux affaires de la région et la responsabilisation directe des élus envers la population (24) ;

La constitutionnalisation du Fonds de mise à niveau sociale et du Fonds de solidarité interrégionale vise à atténuer les inégalités liées à la concentration de la richesse, à l’inégal développement des territoires et aux disparités géographiques et démographiques entre les régions (25) ;

Le transfert des pouvoirs d’exécution des délibérations des collectivités territoriales aux présidents de ces conseils a pour objectif de consacrer un principe fondamental de décentralisation territoriale qui consiste à avoir un exécutif élu pour chaque collectivité territoriale.

L’étude des apports institutionnels de la nouvelle constitution marocaine nous obligera de s’interroger sur ces apports au niveau des principes ?

B. Au niveau des principes

Le législateur marocain a réalisé une innovation dans le domaine de décentralisation territoriale dans la mesure où il a constitutionnalisé des principes très avancés en matière de démocratie locale à savoir : le principe de subsidiarité (1) ; le principe de libre administration (2) ; le principe de coopération (3) ; le principe de solidarité (4).

1.
Le principe de subsidiarité

En vertu de l’article 140 alinéa 1 de la constitution de 2011 (26) : « Sur la base du principe de subsidiarité, les collectivités territoriales ont des compétences propres, des compétences partagées avec l’Etat et celles qui leur sont transférables par ce dernier… ».

On déduit de cette disposition constitutionnelle que les collectivités territoriales ont en vertu du principe de subsidiarité active le devoir d’apporter des réponses spécifiques à des questions communes (27).

Le principe de subsidiarité active est fondé sur la nécessité de dépasser l’opposition classique entre l’approche centralisatrice selon laquelle, au nom de l’unité, toute légitimité du pouvoir politique procède « d’en haut »- la nation est une et indivisible incarnée par l’Etat- le pouvoir étant ensuite délégué, décentralisé au bénéfice de pouvoirs locaux plus ou moins autonomes, et l’approche fédéraliste selon laquelle au nom de l’autonomie toute légitimité du pouvoir politique procède « d’en bas »- la communauté et ses représentants locaux- le pouvoir étant ensuite et de façon en principe révocable, dévolu à un niveau fédéral pour les questions que chaque communauté ne peut résoudre isolément (28).

Toutefois, ce principe combine trois idées fondamentales :

Les différents niveaux de gouvernance se partagent une responsabilité commune : l’essentiel n’est pas de savoir comment chacun gère les problèmes de sa compétence et dans son coin, mais de savoir comment les différents niveaux de gouvernance coopèrent chacun avec ses moyens à la gestion de défis communs du local au national voire au mondial ;

Chaque territoire doit trouver les réponses spécifiques les plus pertinentes à des principes directeurs définis en commun : c’est l’idée confirmée par de multiples exemples que les sociétés ont des défis communs reflétant l’unité mais que les solutions les plus adaptées sont chaque fois spécifiques en raison de la diversité de situations ;

Aucune communauté d’aucun niveau ne dispose donc d’une souveraineté absolue sur un territoire : chacune est gérante et comptable de cette gestion devant la communauté nationale et la communauté internationale (29).

Enfin ce principe a une autre portée qui réside dans le fait que les communes disposeront de toutes les compétences qu’elles sont les plus à même d’exercer au mieux, notamment en matière d’équipements collectifs et de service de proximité (30).

2.
Le principe de libre administration

Conformément à l’article 136 de la constitution marocaine de 2011 : « L’organisation régionale et territoriale repose sur les principes de libre administration, de coopération, de solidarité.

Elle assure la participation des populations concernées à la gestion de leurs affaires et favorise leur contribution du développement humain intégré et durable ».

La libre administration suppose le pouvoir de décider librement la nature et les procédés de mise en œuvre des interventions économiques (31).

L’objectif ultime du principe de libre administration selon le doyen FAVOREU Louis est de protéger la liberté des pouvoirs décentralisés contre l’Etat, les établissements publics et même contre les collectivités territoriales (32).

3.
Le principe de coopération

Dans le cadre de l’exercice de leurs compétences, les collectivités territoriales sont autorisées à s’entretenir entre elles ou avec d’autres personnes morales de Droit public ou de Droit privé afin d’assurer aux habitants de ces collectivités territoriales leur plein développement global.

Ce principe qui constitue une nouveauté dans la constitution marocaine de 2011 (article 136) a reflété la prise en considération par les pouvoirs de l’ampleur des affaires locales dans l’amorçage d’une bonne gouvernance territoriale en se basant toutefois sur le rôle prééminent de nos collectivités territoriales comme incontournables acteurs économiques financiers et politiques et des animateurs en puissance de la société civile (33).

4.
Le principe de solidarité

Dans le souci d’atténuer les inégalités liées à la concertation de la richesse, à l’inégal développement des territoires et aux disparités géographiques et démographiquement entre les régions (34).

La définition de la nouvelle politique régionale est guidée par un principe incontournable, celui de la solidarité : « donner plus à celles qui ont le moins » et offrir ainsi à toutes les régions la chance de contribuer au développement du pays.

Le principe de la solidarité qui doit exister entre les régions est intimement lié au principe de l’unité dans la mesure où toutes les régions font partie de l’unité de l’Etat qui doit veiller à l’établissement d’un équilibre économique et social adéquat et juste entre ses relais territoriaux dans le cadre d’une complémentarité équitable .

La solidarité implique, aussi, l’égalité entre les régions. Dans les pays régionalisés, les différences entre les statuts des diverses régions autonomes n’impliquent pas des privilèges économiques ou sociaux. Toutefois, ce principe ne signifie en aucun cas uniformité absolue dans les aspects économiques, d’organisation et de prise en charge de compétences. Si l’ordre constitutionnel permet la coexistence au sein d’un même Etat de deux ordres juridiques différents de régions (régions autonomes, régions ordinaires) ceci ne signifie pas traitement discriminatoire dans l’allocation des ressources et des subventions. Il est mis en place un système de péréquation à fin de réduire les écarts de développement entre les régions (35).

L’examen des apports de la nouvelle constitution marocaine en matière de décentralisation territoriale nous permettra de s’interroger ensuite sur le bilan de ces apports ?

II. Le bilan de la nouvelle constitution marocaine

La nouvelle constitution marocaine a suscitée une grande réaction au niveau de son contenu avancée dans la mesure où notre pays depuis sa promulgation et l’organisation des élections législatives du 25 novembre 2011 venues pour assurer la concrétisation de ces dispositions nous a permis de dresser un bilan de ce nouveau texte.
De ce fait, notre analyse s’articulera sur les axes de la régionalisation avancée (A) et de la moralisation de la vie locale (B).

A. La régionalisation avancée

La régionalisation avancée a constituée une option pour la rénovation et la modernisation des structures de l’Etat, et pour la consolidation du développement intégré. Ce processus doit être la confirmation démocratique de la singularité du Maroc, riche par la diversité de ses affluents culturels et ses atouts spatiaux, le tout se fondant en une identité nationale unique et singulière (36).

Par conséquent, le législateur marocain a renforcé de cette régionalisation à travers l’instauration pour la première fois du mode de suffrage universel direct pour les conseils régionaux pour une durée de 6 ans (37) et la fixation du nombre à élire au sein de la chambre des conseillers à 120 membres dont 72 membres qui représentent les collectivités territoriales élus au niveau des régional (38).

L’adoption du suffrage universel direct constitue une véritable avancée dans la mesure où il a permis d’assurer l’insertion des citoyens et des partis politiques dans le développement régional et d’animer la compétition politique au niveau régional.

Ce mode a contribué à la genèse de la conscience régionale et d’une appartenance à une communauté déterminée (39).

Au niveau de compétences accordées aux régions, on a constaté que la nouvelle constitution a adoptée une très bonne technique de répartition des compétences entre l’Etat (le pouvoir central) et les régions afin de remédier aux effets négatifs des chevauchements des compétences. De même les présidents des conseils régionaux sont devenus les exécutifs des délibérations de leurs conseils.

Cette technique a été constitutionnalisée dans le cadre du principe de subsidiarité qui signifie que les collectivités territoriales ont une compétence de droit commun et que l’Etat n’interviendra que si le niveau territorial est incapable d’assurer ses tâches.

Enfin, on peut dire que la régionalisation constitue une base de soutien du développement local à travers la gestion des projets de développement économique et social dans le cadre d’une autonomie au niveau de la gestion de ses affaires (40).

Le bilan dressé sur les apports de la nouvelle constitution marocaine dans le domaine de la régionalisation parait positif en raison des nouveaux mécanismes instaurés dans ce stade.

En somme, la régionalisation avancée demeure insatisfaisante sans mettre en exergue un autre corollaire en matière de décentralisation qui consiste à assurer plus d’éthique dans la gestion des collectivités territoriales dans le cadre de ce qu’on appelle la moralisation de la vie locale .

B. La moralisation de la vie locale

Le royaume du Maroc n’a cessé, depuis qu’il s’est engagé fermement à instaurer l’Etat moderne, de prendre les mesures qui s’imposent pour moraliser la vie publique et lutter contre toutes les formes de corruption. Ces mesures reflètent la prise de conscience de l’impact néfaste de ce fléau sur les politiques de développement à tous les niveaux : politique, économique, social, culturel et environnemental.

C’est dans ce cadre que s’inscrivent les nombreuses mesures visant à consacrer et à renforcer les valeurs d’intégrité et de transparence dans la gestion des affaires publiques (41).

En ligne avec sa ferme volonté de moraliser la vie publique et de lutter contre toutes les manifestations de la corruption, la nouvelle constitution marocaine de 2011 (42) a consacrée de nouvelles dispositions à cet égard :

Article premier alinéa 2 de la constitution marocaine de 2011 dispose que : « Le régime constitutionnel du Royaume est fondé sur la séparation, l’équilibre et la collaboration des pouvoirs, ainsi que sur la démocratie citoyenne et participative, et les principes de bonne gouvernance et de la corrélation entre la responsabilité et la reddition des comptes… » ;

Article 161 de la constitution marocaine de 2011 énonce que : « Le conseil national des droits de l’Homme est une institution nationale pluraliste et indépendante, chargée de connaître de toutes les questions relatives à la défense et à la protection des droits de l’Homme et des libertés, à la garantie de leur plein exercice et à leur promotion, ainsi qu’à la préservation de la dignité, des droits et des libertés individuelles et collectives des citoyennes et des citoyens, et ce, dans le strict respect des référentiels nationaux et universels en la matière » ;

indépendante et spécialisée qui a pour mission, dans le cadre des rapports entre l’administration et les usagers, de défendre les droits, de contribuer à renforcer la primauté de la loi et à diffuser les principes de justice et d’équité, et les valeurs de moralisation et de transparence dans la gestion des administrations, des établissements publics, des collectivités territoriales et des organismes dotés de prérogatives de la puissance publique ».

Ces dispositions avancées ont pour objectif ultime de couronner la réforme engagée au Maroc depuis son indépendance jusqu’à aujourd’hui afin d’assurer une politique de transparence et de lutte contre les phénomènes négatifs dans la gestion locale tels que le détournement des fonds publics à des fins privés et la mauvaise gestion à travers la constitutionnalisation de la corrélation entre la responsabilité et la reddition des comptes.

En outre, les instances en charge de la bonne gouvernance sont tenues de présenter un rapport sur activités, au moins par an. Ces rapports font l’objet d’un débat au Parlement.

Conclusion

Finalement, il apparaît nettement que la nouvelle constitution marocaine de 2011 a réalisée une avancée majeure en matière de décentralisation territoriale dans la mesure où elle a consacrée pour la première fois de nouveaux principes en matière de décentralisation territoriale (principe de subsidiarité ; principe de libre administration ; principe de solidarité ; principe de coopération).

En plus, ce texte a fait de la décentralisation territoriale le soubassement de notre organisation territoriale fondée sur la régionalisation avancée qui a constituée un nouveau mode de gestion du territoire fondé sur la gouvernance territoriale et la démocratie locale à travers l’instauration pour la première fois du mode du suffrage universel direct dans l’élection des conseils régionaux dont l’objectif est d’assurer la participation des habitants à la gestion de leurs affaires régionales par l’intermédiaire de leurs élus.

De même, l’accès à la responsabilité locale est subordonné à la reddition des comptes afin d’assurer la transparence dans la gestion des affaires locales et de lutter contre toute sorte de corruption par la création de nouvelles institutions (conseil national des droits de l’Homme ; institution du médiateur) .