Les cours régionales des comptes et la bonne gouvernance locale

La gouvernance est une nouvelle mise en question, par le néolibéralisme économique triomphant, de la conception classique des politiques publiques dominée par un acteur central, l’Etat, c’est en second lieu la traduction de l’aptitude de celui-ci à s’adapter à la montée en puissance du secteur privé et à l’émancipation de la société civile, c'est-à-dire le redéploiement de ses activités sur la base d’une nouvelle vision stratégique de l’action publique mobilisant et valorisant les atouts des entreprises et de la société civile au service d’un objectif sectoriel ou global. Cette évolution renferme à la fois un potentiel d’innovation dans la confection des politiques mais il participe également à la dilution des responsabilités de l’Etat au sein d’une myriade d’acteurs suc lus ou marginalisés auparavant dans le processus décisionnel.

Les prétendus bienfaits de la gouvernance relèvent de la « prophétie créatrice ou auto-réalisante » de Robert K. Merton[1] puisque leur utilité intrinsèque supposé pour la nouvelle gestion publique repose beaucoup plus sur un ensemble de récits, de croyances, de mythes que sur des faits établis et avérés, sans doute faut-il rappeler qu’il y a encore vingt ans le terrain d’application de la « Corporate Governance »[2] notion forgée dans les années trente par et pour le management privé, était les grandes entreprises privées ou ce que l’on appelle communément les multinationales, par conséquent, elle ne présentait d’intérêt économique, sociologique, politique ou scientifique que partiel. De nos jours, elle touche presque tous les domaines et devient la question des questions, celle qui relativise toutes les autres préoccupations et fonde la légitimité nouvelle de l’action publique, en raison de l’échec à la fois du totalitarisme des régimes communistes et de l’autoritarisme dans « le tiers-monde » mais également en raison d’un contexte idéologique favorable à une large diffusion des préceptes du néolibéralisme triomphant, tous les acteurs et tous les savoirs sont appelés à se restituer par rapport au modèle et aux « bonne pratiques » de la gouvernance.

Les qualificatifs ne manquent pas pour caractériser le plaidoyer pour une gestion publique locale moderne. Celle-ci vise à favoriser la gestion participative et décentralisée des affaires publiques afin que la décision, l’action publique n’étant plus gouvernée par les seules préoccupations bureaucratiques, les soucis et les ambitions concurrentes des administrations n’étant plus engagées dans des processus et des fonctionnements occultes, puisse promouvoir la transparence, la participation et l’adhésion du public ; mieux conçu et graduellement appliquée la gouvernance locale, peut jouer un rôle croissant dans la réalisation des droits fondamentaux humains, qu’il s’agisse des droits civils et politiques ou des droits économiques sociaux et culturels. En ce sens, la gouvernance locale se fait et se fera essentiellement par l’engagement stratégique des pouvoirs publics en faveur de la démocratisation de la vie publique en général et du processus décisionnel en particulier : par la réalisation des droits fondamentaux humains pour le plus grand nombre et notamment le droit de demander des comptes aux responsables publics : par la gestion transparente et efficiente de chantiers publics, cette dernière exigence constitue d’ailleurs l’élément central de la lettre du Roi Mohamed VI, en date de 24/04/2001 à l’assemblée générale du groupe arabe des institutions supérieures de contrôle de finances publiques.[3]
« L’intérêt imminent que nous portons au contrôle des deniers publics, en considération du rôle important qu’assument ces instances « les ISC » au niveau de la rationalisation des dépenses publiques, l’assainissement de la chose publique et la moralisation de ces services, ce qui est de nature à contribuer au renforcement des assises de l’Etat de droit, élargir du champ de la démocratie, généraliser les principes de transparence et de contrôle, servir l’intérêt général et consolider la décentralisation, en tant qu’instruments modernes de gestion administrative.[4]

Cela nous permet de dire que la « bonne gouvernance » plaçant le travail des cours régionales des comptes sur la voie de l’émergence et citoyenne, ces qualificatifs, porteur de ressources symboliques, visent avant tout la construction du sens dans les politiques locales.

Parmi les principes dont la mise en œuvre favoriserait l’essor et la réussite de la bonne gouvernance locale, on trouve le référentiel du nouveau concept de l’autorité, l’impératif de l’économicité, et l’approche participative, bien évidemment, ces trois principes ne sont pas limitatifs ou exclusifs.
                                                               

Au Maroc, Le nouveau concept de l’autorité a été formulé trois mois après le début du règne de SM Mohammed VI. Cadre référentiel en rupture avec les méthodes du passé, il a reprécisé les diverses missions de l’autorité avec pour objectif de mettre en œuvre une politique de proximité ;  fondée sur la protection des services publics, des affaires locales, des libertés individuelles et collectives, sur la préservation de la sécurité et de la stabilité la gestion du fait local et du maintien de la paix sociale, cette responsabilité ne saurait être assumée à l’intérieur des bureaux administratifs qui doivent au demeurant rester ouverts aux citoyens, mais exige un contact direct avec eux et un traitement sur le terrain de leurs problèmes,[5] en les associant à la recherche de solutions appropriées, ce nouveau concept de l’autorité, explicité par le Roi Mohamed VI dans son discours du 12 octobre 1999 devant les représentants des Wilayas, régions, provinces, et préfectures, constitue un appel pour l’adaptation de l’administration avec les impératifs de la « bonne gouvernance » mais il représente également un référentiel distinctif du nouveau régime, l’enjeu ici est « déclencher le processus de remise en forme en sens de toutes les politiques sectorielles par rapport au nouveau référentiel global » en l’occurrence.
Il s’agit d’un concept global et cohérent, d’un tout indivisible et d’un ensemble dont les éléments sont indissociables, en effet, il n’y a point de liberté sans la sécurité et la stabilité ni de développement sans paix sociale ni de démocratie locale sans contact quotidien avec le citoyen et sans participation, si l’aspect normatif du nouveau concept de l’autorité peut aider à penser la transition démocratique et les transformations actuelles de l’Etat et de l’espace public au Maroc, la question qui se pose actuellement, en revanche, est celle des limites de ce retournement de perspectives globalement ; tout ce passe, en effet, comme si les implications institutionnelles, selon J. LECA[6] à propos du nouveau concept de l’autorité tendait à se diluer dans les arcanes d’une administration difficilement réformable, la principale de ces limites est sans doute la lenteur et les résistances que rencontre le nouveau concept de l’autorité à se traduire en un dispositif cohérent d’actions mesurables et évaluables, il est clair que pour comprendre et intérioriser les nouveaux enjeux et impératifs de l’action publique, les fonctionnaires pourront prendre des principes utiles dans le référentiel du nouveau concept de l’autorité, mais pour améliorer leur gestion il leur faudra des outils et des instruments permettant de diagnostiquer les problèmes et les dysfonctionnements dans l’exercice de l’autorité et, partant, mettre sur pied des programmes d’action pour les résoudre, les ambitions normatives du nouveau concept de l’autorité peuvent, en effet, s’enrichir d’une vocation pratique, diffuser des connaissances, illustrer des méthodes d’imputabilité, proposer des outils concrets à adapter aux contextes différenciés d’exercice de l’autorité.
Or, la discontinuité des programmes d’action pour la réforme de  l’administration marocaine, pour l’essentiel circonstanciels et la faiblesse des moyens qui leur sont consacrés n’ont d’égal que le faible recours au « management par les faits et l’absence de la culture de la responsabilité »,[7] les fonctionnaires font ils ce qu’il faut parce que les incitations les y poussent, c'est-à-dire soit :

Cette interrogation d’une praticienne française de l’évaluation croise le constat d’une autre praticienne marocaine de la gestion publique, qui, analyseront la concrétisation du nouveau concept de l’autorité dans la promotion de l’investissement nous dit que « l’administration est contrainte de changer de culture, pour passer d’un comportement procédurier et tatillon, à un comportement facilitateur, et, à non pas douter, ceci nécessitera du temps, car, comme l’a écrit Montesquieu, dans son ouvrage célèbre, Esprit des lois quand on veut changer les mœurs et les habitudes, on ne les change pas avec des lois, on les change avec d’autres mœurs et d’autres habitudes.[9]
Si le référentiel global du nouveau concept de l’autorité et surtout l’ampleur des changements administratifs et sociopolitiques qui lui sont requis, tarde à se concrétiser, en revanche un autre référentiel global, l’idéologie du marché, s’affirme de plus en plus dans la gestion publique à travers le signe de l’économicité, entendu ici dans le sens des trois E : économie, efficience et efficacité.

Dans un univers planétaire plus que jamais dominé par la rationalité économique, les Etats comme les collectivités locales sont en compétition les unes avec les autres. « L’emportent ceux qui savent créer sur le territoire dont ils ont la charge les conditions les plus propices pour valoriser initiatives, talents et capitaux, donc pour retenir ceux qui y sont déjà présents et pour attirer ceux qui ne s’y trouvent pas encore.[10]
Cette mission, hautement stratégique, qu’on dénomme de plus en plus « marketing du territoire, impose aux élus locaux la responsabilité de rendre attractif leur ville, leur région ou leur pays pour pouvoir s’assurer un maximum de retombées économiques et sociales ; cette exigence entre-premariale dépasse naturellement les possibilités d’une gestion archaïque empêtrée dans des processus décisionnels opaques et des systèmes d’action obsolètes.[11]
Le grand problème qui se pose lorsqu’on aborde les indicateurs économiques de la gouvernance démocratique, c’est que la gestion publique locale au Maroc n’est soumise ni à des audits internes spontanés à des évaluations sérieuses de l’extérieur, et cette situation fait craindre le manque de dynamisme, l’incompétence non sanctionnée et une adaptation insuffisante aux exigences de la gestion moderne. Il est fort probable que dans un environnement de ce genre survivent les affaires mal gérées par des dirigeants généralement invulnérables, les révélations de la presse à ce sujet soulignent qu’il faut souvent compter sur le hasard d’interventions tierces pour découvrir les malversations et les fautes irréparables commises par certains élus : projets pharaoniques, investissements hasardeux, erreurs de prévision, malversations et détournement de fonds publics ; la perte est grande pour la collectivité politique.
Dans un tel contexte, si l’utilisation du pouvoir gestionnaire des élus doit être rendue raisonnable, c'est-à-dire non arbitraire, cela ne pourra vraisemblablement se faire que dans un cadre légal, il faut espérer que des cours régionales des comptes, alliant conseils et sanctions, vont contribuer à l’assainissement de la situation financière des collectivités locales ; bien que nous croyons qu’un contrôle de qualité spontané est beaucoup plus efficace qu’un contrôle imposé,[12] car poussé à l’extrême ce dernier peut mener à une approche perverse du management si l’on admet que la rareté des ressources, face à des besoins illimités, oblige à faire des choix, alors les choix économiques d’une collectivité, aussi bien nationale que locale, doivent tenir compte de cet enseignement majeur de l’économie politique de la gouvernance. Cela veut dire fructifier et répartir les ressources disponibles pour satisfaire au moindre coût, en ayant et en efforts, les besoins, sinon de l’ensemble, du moins de la majorité de sa population, pour un bon gestionnaire, choisir c’est, par exemple, renoncer au volontarisme dans la prise de décision ou engager des dépenses superflues, car au centre de la gouvernance économique démocratique, il y a le signe de l’économicité » qui commande l’application des trois E : l’économie (maîtrise du coût), l’efficience (utilisation optimale des ressources) et l’efficacité (résultats satisfaisants).
Ces trois attributs de la gestion économique moderne ne sont que rarement présents ou peu manifestes pour le retenir comme traits distinctifs de l’administration locale marocaine ; le manque de professionnalisme et la malhonnête font perdre à bon nombre d’élus les principes de base de la gestion, à savoir, des décisions bien informées, des politiques alliant souplesse et rigueur, de l’innovation et de l’expérimentation, des services de qualité aux citoyens et le fait que tout cela n’est possible sans la gestion participative, c’est l’étude de cette dernière qu’on va maintenant se consacrer.

Révisé en 2002 en prévision des élections législatives et locales, le code électoral marocain a introduit deux innovations majeurs : de nouveaux modes de scrutin et l’abaissement de la majorité électorale à 18 ans pour permettre une meilleure participation de la jeunesse. Ces réformes ont fait des élections législatives du 27 septembre 2002,[13] et locales du 12 septembre 2003 les scrutins les plus transparentes de l’histoire électorale du Maroc, selon le gouvernement Marocain. Le processus n’est pas encore qu’à ses débuts et doit être testé sur certaines échéances, mais il a le  mérite d’avoir installé le Maroc parmi les nations qui fondent leur choix sur l’engagement effectif et libre de leurs populations.
De nos jours, l’approche participative est de plus en plus réclamée par la société civile voire exigée par la conditionnalité de l’aide internationale, la participation est devenue, en effet, le signe par excellence de la délibération,[14] démocratique sur le plan local, créer un réseau d’action publique inclusif des citoyens dans les processus décisionnels est devenu sinon la preuve, du moins le symbole de toute gestion moderne. La démocratie participative vise l’intégration des préoccupations des citoyens dans les programmes de développement. Cette mobilisation des forces vives locales au service du développement a pour conséquence de légitimer la prise de parole et l’expertise des associations et des citoyennes dans le diagnostic des problèmes publics et dans la proposition d’alternatives pour les résoudre ou les atténuer, dans la perspective de démocratisation du processus de formation des politiques, les instances décisionnelles locales sont appelées à s’ouvrir davantage aux acteurs de la société civile en vue d’un partage de la responsabilité de la décision politique.
Partant du programme pour le renforcement des capacités des acteurs locaux de la ville de Marrakech.[15]Le constat sur le déroulement et sur les effets à moyen et à long terme de l’approche participative est plutôt mitigé, sous l’effet d’une demande locale bien réelle ressentie à la fois par les autorités centrales et également par les organisations internationales, les programmes de renforcement des capacités pour la « bonne gouvernance » se sont multipliés dans la ville de Marrakech et plus particulièrement dans son arrière pays.
Après une période d’enjouement et d’euphorie, les processus locaux de participation des acteurs non étatiques rencontrent actuellement plusieurs critiques principales. Par exemple, la constitution d’un embryon de réseau d’action publique constitué d’acteurs diversifiés, est à mettre à l’actif de l’agenda 21 local, mais la conduite du processus de participation n’est pas toujours rationnelle et encore moins équitable ; dans les séances « brainstorming » de ce qu’on appelle les groupes de travail de la ville, on n’est bien loin de l’instauration de la transparence ou du partenariat stratégique pourtant ostentatoirement affichés et répétés dans les discours et les cérémonies d’inauguration. En fait, ces groupes sont consultés et sollicités dans le meilleur des cas pour analyser des thématiques de travail préétablies et parfois découpées d’une manière arbitraire, or « participer au sens fort du terme, c’est prendre une part active du pouvoir politique, ce qui suppose que l’on possède réellement une part du pouvoir, et que le pouvoir, par conséquent, puisse être réparti et partagé, une telle participation ne doit pas être seulement entendue comme une simple division du travail ou des tâches sous quelques directions que ce soit puisque c’est la direction elle-même, le pouvoir et l’initiative, qu’il s’agit de partager.[16]
Cette participation active et stratégique dans la prise de décision est loin d’être ancrée dans les esprits et encore moins dans les pratiques des décideurs politiques et économiques, puisqu’elle tend à s’inscrire en marge des processus décisionnels, force est de constater que l’approche participative se prête souvent à une rhétorique et à des manipulations abusives qui risquent d’en fragiliser les fondements et d’en décrédibiliser les applications.

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