الدكتوراه في قانون العقود والعقار ـ إشراف الدكتور إدريس الفاخوري 
QUELQUES REMARQUES SUR LE PROJET DE LA POLITIQUE DE LA VILLE AU MAROC
Les questions liées à l’aménagement du territoire et l’environnement focalisaient à elles seules le débat autour du phénomène urbain et les crises multiples qu’il traverse. Les études et rapports explorent avantageusement les problèmes du logement, du foncier, des équipements publics, de l’industrie et des spéculations de tout genre. Des échelles de concertations visiblement différentes qui, du micro au macro, omettent dans leurs explorations superficielles les tendances socio-urbaines aux échelles conflictuelles de la dynamique urbaine.
Au Maroc, L’absence de structure de gestion de la ville auparavant à l’exception du Ministère de l’Aménagement du territoire et de l’Environnement et celui de l’Habitat et l’Urbanisme qui ne semblaient nullement concernés exclusivement par la question. La politique de la ville comme celle de l’urbain ne semble pas figurer pas comme priorité dans leurs préoccupations. Et aucun débat profond ni conséquent n’a été amorcé auparavant.
Compte tenu de la persistance des déficits sociaux et de l'ouverture démocratique qui provoque une montée des revendications, chaque ville, appuyée et soutenue par l'Etat, est désormais appelée à se mobiliser pour initier son projet de développement intégré, en vue de faire face aux défis urbains et agir en vue d'accroître la compétitivité de son territoire et de produire les conditions de son essor économique et social. Une telle orientation implique, la mise à contribution de l'ensemble des opportunités qu'offre la ville comme lieu de production, d'échange, de mobilités des produits, des hommes, des capitaux et des savoir-faire.[1]
ABSTRACT :
Considering the obstinacy of the social deficits and the democratic opening which causes (provokes) a rise (ascent) of the claiming (demands), every city, rested (supported) and supported by the State, is from now on called to mobilize to introduce its integrated (joined) development project, to face the urban challenges and act to increase the competitiveness of its territory and produce the conditions of its economic and social boom. Such an orientation implies(involves), the putting with contribution of all the opportunities which offers the city as the place of production, exchange, mobilities of products, men(people), capital and know-how.
Mots clés : La politique de la ville, gouvernance, le pouvoir local urbain, la politique de l’aménagement du territoire
1. PRESENTATION DU PROJET DE REFERENTIEL NATIONAL DE LA POLITIQUE DE LA VILLE AU MAROC JUIN 2012 :
Les villes sont des territoires où s'expriment les contrastes de la société Marocaine ; des groupements d'habitat insalubre, lieux de concentration de la pauvreté et de l'exclusion sociale, y côtoient les grands ensembles résidentiels de haut standing et les secteurs de villas et dessinent les contours d'un espace urbain fragmenté qui constitue un immense chantier pour l'action publique réformatrice.
Ces constats soulignent le caractère urgent que revêt l'élaboration de politiques publiques urbaines intégrées pour opérer le saut qualitatif tant attendu et promouvoir un développement équilibré des villes qui renforce leur capacité potentiel productive tout en maintenant la cohésion sociale et en assurant un cadre de vie digne et durable. [2]
Le renforcement du potentiel productif des villes devrait être accompagné par une politique urbaine sociale inclusive et solidaire. Ce qui requiert la dynamisation des différentes formes de solidarité dans les villes, la coordination et la convergence des politiques publiques sociales.[3]
La politique de la ville est « une politique publique, volontariste, inclusive et participative, fondée sur une approche transversale qui vise à lutter contre les formes de vulnérabilité et d'exclusion sociale et ce dans les zones urbaines sensibles qui connaissent un déficit à plusieurs niveaux, et un manque en équipement et un faible taux de desserte en services urbains et une perte de compétitivité, et ce selon une vision globale intégrée et contractuelle, basée sur le principe de proximité, et garantie la convergence des différentes interventions sectorielles. De même cette politique a pour objectif de renforcer le rôle des villes en tant qu'espaces de production et de consolidation de richesse ».[4]
La Politique de la ville doit être fondée sur une approche novatrice en termes de convergence et de cohérence des interventions publiques. Conçue selon une vision territoriale, cette politique sous-tend une approche transversale, participative, contractuelle des actions.
Par conséquent, Le projet de ville doit dégager un certain nombre d'actions et de programmes d'interventions jugés prioritaires par l'ensemble des acteurs locaux et qui, pour ne pas rester théoriques, doivent être budgétisés, avec un échéancier de réalisation. Le contrat de ville doit être signé par l'ensemble des collectivités territoriales et des départements ministériels concernés.
Le contrat de villes doit désigner les grandes opérations d'aménagements urbains (Pôles urbains, nouveaux pôles d'urbanisation, projet de restructuration, de rénovation ou de réhabilitation), qui en raison de leur ampleur et de leur complexité, doivent faire l'objet de conventions spécifiques.
2. QUELQUES REMARQUES SUR LA CONCEPTION DE LA POLITIQUE DE LA VILLE AU MAROC :
La légèreté avec laquelle la politique de la ville est abordée aujourd’hui nous donne une idée supplémentaire de son devenir : une entité administrative dépendante du Ministère de l’Habitat, de l’urbanisme et de la politique de la ville. Elle risque de buter sur les multiples obstacles et engrenages habituels.
Sur le plan de l’opportunité temporelle : nous sommes déjà en deçà des espérances et aspirations sociales. Des décennies se sont écoulées avant que les pouvoirs publics décident d’instaurer une politique de la ville en la création d’un Ministère de l’habitat, de l’urbanisme et de la politique de la ville.
Sur le plan organigramme : L’association de l’habitat et de l’urbanisme et la politique de la ville au sein d’un même Ministère, sans le couvert de l’aménagement du territoire, dissout en fait l’ampleur et la taille du problème.
S'agissant d'une politique de la ville qui est par essence interministérielle et contractuelle. Le système politique n’étant pas favorable pour la création d’une entité interministérielle chargée de l’aménagement du territoire et politique de la ville.
La gestion archaïque des municipalités, l’absence d’un management efficace, l’inexistence de communication directe ou indirecte souhaitée entre les différents acteurs intervenants dans l’aménagement urbain de la ville, il n’est sûrement pas possible par les voies et moyens classiques de mettre une vraie politique de la ville.
Sur le plan structurel : la mise en place de cette microstructure en 2012[5] ne permet de mettre les jalons d’une politique dite de la ville. L’organisation administrative et politique de nos villes est encore à refaire. La centralisation poids difficile à porter conjuguée à l’incompétence, la méconnaissance des règles élémentaires du management, absence d’habilité politique avérée de nos élus locaux, et un dirigisme local ambiant en conséquence obscurcit lamentablement le tableau des références.
Le texte sur le projet de la politique de la ville annonce que l’Etat doit engager des actions visant à lutter contre la dégradation de quartiers situés en général à la périphérie des grandes villes et contre l’exclusion des populations qui y habitent. Ce qui réduit significativement l’importance et l’ampleur de la politique de la ville, Ces opérations constituent « des actions de mise à niveau urbain » plutôt « qu’une politique de la ville".
L’ambiguïté de l’expression et la difficulté à en proposer une définition simple sont révélatrices de problèmes fondamentaux, concernant le contenu et les objectifs d’une politique, pourtant qualifiée de prioritaire.
Pour mieux cerner le décalage entre discours et réalité en matière de « gouvernance », il est intéressant de savoir comment ce concept a été instrumentalisé et comment il est arrivé à signifier exactement le contraire de son acception originelle. Malgré la réforme introduite par une charte communale, incontestablement positive, instaurant à partir de 1976 un conseil local élu pour la gestion de la ville, une dérive a dévié l’application. La technique a consisté à célébrer les vertus de la démocratie locale, tout en la vidant de sa substance politique à travers la maîtrise de la représentation de la volonté populaire.
L’enjeu était chaque fois d’ordre politique, ne relevant guère de la volonté d’une bonne régulation de la gestion de la ville, c’est-à-dire de la « gouvernance » .l’objectif était d’empêcher l’émergence, pourtant aléatoire, d’un vrai pouvoir urbain né de la légitimité populaire et non pas d’une manipulation électorale.[6]
Ainsi, en voulant maîtriser à tout prix le pouvoir local urbain, c’est l’ensemble des villes du pays qui se trouvent en déshérence. Faute d’une gestion raisonnée, réunissant autorités ,élus locaux et mouvements associatifs pour des projets urbains capables de relever les défis présents, les villes accumulent ,pour la majorité d’entre elles, stagnation économique ,dégradation des infrastructures et dysfonctionnements de leurs rouages institutionnels .L’empilement des structures administratives , la multiplication des instances de gestion ,la centralisation de la décision entre les mains de quelques personnes ont créé une situation paradoxale, à ce point que l’on ne savait plus, avant les dernières élections ,qui gérait la ville .Le traitement des problèmes était expédié au jour le jour, sans vision à moyen et long terme, sans prospective ni anticipation. Les gestionnaires étaient légions, mais leur cohorte était engagée dans un maelström, sans capitaine ni gouvernail. L’unité de la ville n’est pas parvenu, encore aujourd’hui, à surmonter les conséquences désastreuses d’une gestion ayant duré plus d’une quarantaine d’années …Où est donc passée la « gouvernance » dont on chante les vertus dans tous les discours ? le territoire et la manière de le gérer s’avèrent être révélateur puisant de l’absence d’une régulation socio-politique de l’espace et de la société .Car, le principe fondamental de l’action n’est pas la gestion raisonnée des démarches administratives, mais la prise de décision se trouve être soumise à l’impulsion de « l’urgence » ou de « l’imprévu ».La mise en œuvre des projets de planification et de rationalisation de l’aménagement obéit davantage à la dynamique déconcertante des sables mouvants qu’à la rigueur supposée de « la bonne gouvernance ».[7]
L’obstacle à ce changement réside actuellement dans la nature des institutions ; leur fonctionnement est en panne pour une raison structurelle : elles sont, en effet, davantage le reflet de rapports personnels de pouvoir que de rapports organiques entre niveaux de décision et de gestion d’un projet collectif, inscrit dans une succession articulée entre instances centrale, régionale et locale ? Dans ces conditions, les processus de « gouvernance » sont impuissants à réguler leur fonctionnement. C’est l’analyse des articulations entre pouvoirs et territoires, combinée à des investigations sur les réseaux de leur encadrement, qui permettra de rendre visibles leurs dysfonctionnements, étape préalable à leur possible régulation.[8]
2.1 Pour une politique novatrice de la ville : la politique de l’aménagement de la ville doit être transversale, multi partenariale et contractuelle.
Une politique transversale : au sein de l’Etat, la politique de la ville est avant tout interministérielle. Elle repose sur des actions transversales de tous les ministères, coordonnées par des structures qui lui sont propres.
Cette dimension transversale doit être affirmée très tôt, notamment avec la création d’une entité interministérielle des villes qui sera présidée par le président du gouvernement ou son représentant et auquel participent un grand nombre de ministres.
Cette instance gouvernementale doit arrêter, en principe, les orientations de la politique de la ville, définit les programmes qui la mettent en œuvre et répartit les moyens, notamment financiers.
Une politique multipartite : du fait de la décentralisation notamment, l’Etat ne peut pas agir seul dans la plupart des domaines concernés. Aussi la politique de la ville repose-t-elle en grande partie sur la participation des collectivités locales (régions, communautés urbaines, communes) et sur celles de divers départements et organismes publics.
Elle s’appuie aussi localement sur le milieu associatif qui sert de relais vers les populations concernées, dont la participation, qui est désormais une priorité affichée de la politique de la ville, conditionne le succès des actions entreprises.
L’importance de la contractualisation : Le choix d’une politique partenariale explique l’importance du cadre contractuel. Outre les contrats de plan Etat-régions, qui doit comporter systématiquement un volet « politique de la ville », des dispositifs contractuels propres sont le cadre de mise en œuvre privilégié de cette politique à l’échelon local. Ils associent l’Etat, les collectivités locales ainsi que les organismes publics et bailleurs sociaux concernés. Ce cadre contractuel présente deux caractéristiques : il est territorialisé et s’inscrit dans l’horizon temporel des contrats de plans.
2.2 Articulation entre la politique de la ville et la politique de l’aménagement du territoire :
La politique de la ville doit être menée à partir d'une vision globale des territoires. Elle doit s'appuyer sur les documents d'aménagement du territoire et positionner la ville dans son ensemble régional et national.[9]
La politique à mettre en œuvre doit aller de la nation à la région ; de la région à la ville et de la ville au quartier ou secteur urbain, avec toutes les articulations que suppose un aménagement intégré et volontariste du territoire national.[10]
A ce niveau deux outils majeurs doivent accompagner la nouvelle politique :
Le SNAT surtout dans son volet urbain ; Les SRAT et les conclusions qu'ils établissent pour le réseau urbain régional. Les SDAU leurs orientations au niveau de l’extension urbaine et périurbaine
Le choix des villes et la définition des priorités et des modes opératoire doit tenir compte des orientations et des recommandations de ces instruments. Avec le projet de régionalisation avancée, le niveau régional doit occuper une place centrale dans toute approche des territoires.[11]
2.3 Relation entre la politique de la ville et projet de ville :
Chaque agglomération est appelée à se doter d'un projet de ville : nouvelle génération d'étude urbaine qui doit articuler les dimensions productives, solidaires et durables des villes. Il doit synthétiser les conclusions du SRAT, du SDAU et du P.A.
Le projet de ville, doit être élaboré en partenariat avec les collectivités locales et les départements ministériels concernés conformément à l'approche de planification stratégique participative. Il doit :
• Dégager un consensus local sur les orientations du développement économiques, sociales et spatiales;
• Identifier les secteurs et les territoires prioritaires d'intervention;
• Identifier les nouveaux pôles urbains à créer et désigner les secteurs à rénover, à réhabiliter, à restructurer et à équiper.
La politique de la ville, c'est surtout la réforme de la gouvernance des villes et de la gestion urbaine qui est au centre des enjeux de développement et de compétitivité.
Cette réforme doit s'inscrire dans le nouveau paysage institutionnel en cours de mutation, marqué par la constitutionnalisation de la régionalisation avancée avec toutes les implications qu'elle va avoir en termes de déconcentration, de réorganisation de l'Etat au niveau régional et local et de redéfinition des rôles entre le central, le régional et le local dans l'élaboration et la conduite des politiques publiques.[12]
Dans sa conception et dans sa mise en œuvre la politique de la ville doit responsabiliser le niveau local et de l'impliquer dans toutes les phases de conception, de programmation et de mise en œuvre des programmes. Pour s'inscrire dans cette évolution il convient de disposer d'une autorité dédiée pour porter la politique de la ville au niveau régional et local et assurer la coordination et l'impulsion des actions.[13]
Une large place devra être accordée à la société civile et son implication pour donner un contenu au principe constitutionnel de la démocratie participative, assurer l'accès à l'information, l'adhésion et la participation des populations aux projets les concernant.
Des chantiers de réformes et des Mesures d'accompagnement : La réussite de la politique de la ville nécessite une refonte globale du cadre juridique et institutionnel régissant les villes. Il convient notamment de :
• Reformer l'édifice juridique régissant l'urbanisme pour lui permettre d'assurer une plus grande maîtrise du développement urbain et doter l'urbanisme des instruments de mise en œuvre notamment pour assurer l'ouverture à l'urbanisation des zones programmés par les documents d'urbanisme et une gestion plus efficace des zones périphériques ;
• Optimiser la gestion du foncier public et mettre en place un dispositif pour son renouvellement en fonction de la pression des besoins qui s'expriment au niveau territorial ;
• Mettre en place un cadre stratégique, juridique et opérationnel plus approprié aux projets de villes nouvelles et tissus anciens ;
• Instaurer un système de veille, des indicateurs de suivi et d'évaluation. La création d'un Observatoire National et d'observatoires régionaux est indispensable pour accompagner la mise en œuvre de la nouvelle politique ;
• Renforcer le dispositif de formation aux métiers de la politique de la ville, pour fournir aux différentes institutions et entités territoriales concernées par la politique de la ville les ressources humaines indispensables au bon fonctionnement des services publics.[14]
Au-delà de la diversité des situations concrètes, on peut identifier trois grandes dimensions de gouvernance territoriale à introduire dans nos villes:
a- La dimension entrepreneuriale étant donné que cette agglomération est confrontée à un grave déclin économique surtout avec la baisse des activités portuaires et industrielles.
La priorité doit alors donner au développement économique et la ville doit organiser son système de décision collective dans une logique managériale, en privilégiant le dialogue entre collectivités publiques et entreprises.
La gouvernance est essentiellement conçue comme un outil de pilotage économique, permettant d'assurer dans les meilleures conditions l'accompagnement du développement des activités marchandes par l'investissement public. Tout le pari consiste à considérer que la crise sociale induite par la désindustrialisation se résorbera dès que sa cause aura disparu.
b-La dimension sociale : qui est centré sur les préoccupations de cohésion sociale, avec le souci permanent de prévenir le communautarisme[15]. Le développement économique est ciblé sur les quartiers dégradés au moyen d'incitations fiscales, comme un outil au service des objectifs sociaux. Dans cette logique, la gouvernance constitue un processus de réintégration des exclus et de reconstitution du lien social. L'objectif affiché est d'éviter toute dérive communautaire en mettant en place des mécanismes d'intégration individuelle des membres des collectivités ethniques. Le modèle social de gouvernance se combine souvent avec la prise en compte des réalités communautaires pour intégrer collectivement les ayants droits.
c-La dimension politique : accorde la priorité à la participation de la société civile aux décisions publiques, notamment par l'intermédiaire des associations. La gouvernance est alors à la fois un outil de structuration des mouvements sociaux locaux et un instrument de renforcement de la légitimité des gouvernements locaux par la combinaison de la démocratie participative et de la démocratie représentative. Elle a pour objet d'élargir le consensus local autour des choix politiques fondamentaux pour améliorer le rapport de forces entre la ville et les autorités régionales ou nationales.
Bibliographie :
-Abouhani Abdelghani -2011-« Les politiques publiques de la ville au Maroc » in La nouvelle scène urbaine (Maghreb, France, Etats-Unis), Karthala,
-Bertheleu Hélène-(2008)- « démocratie participative : entre gestion urbaine et citoyenneté » Manuscrit auteur, publié dans "Les constructions locales du politique, Presses Universitaires François Rabelais (Ed.)
-Casteigts Michel - 2003 - « La gouvernance des villes en crise » « Gouvernance partagée: la lutte contre la pauvreté et les exclusions ». Conférence régionale internationale de l’Institut international des sciences administratives Yaoundé.
-MELOT Romain- 2006 - « les mobilisations judiciaires contre les projets de planification spatiale; une perspective de sociologie du droit » in « Espaces de vie, espaces-enjeux : entre investissements ordinaires et mobilisations politiques »
-Ministère de la politique de l’habitat, de l’urbanisme et de la politique de la ville - juin 2012 – « Projet de référentiel national de la politique de la ville ».
-NACIRI .M -2011- « de l’usage problématique d’un concept ambigu.la gouvernance est-elle une mystification »in revue critique économique n°27/2011.
[1] Ministère de la politique de l’habitat, de l’urbanisme et de la politique de la ville - juin 2012 – « Projet de référentiel national de la politique de la ville » p 7
[2]Ministère de la politique de l’habitat, de l’urbanisme et de la politique de la ville - juin 2012 –op cit p 7
[3] Ministère de la politique de l’habitat, de l’urbanisme et de la politique de la ville - juin 2012 – op cit p 7
[4] Ministère de la politique de l’habitat, de l’urbanisme et de la politique de la ville - juin 2012 – op cit p 5
[5] Décision du Ministre de l’Habitat, de l’urbanisme et de la politique de la ville du 9 /12/ 2012 portant la création d’une entité administrative chargée de suivi des actions liées à la politique de la ville.
[6] NACIRI .M -2011- « de l’usage problématique d’un concept ambigu.la gouvernance est-elle une mystification » revue critique économique n°27/2011 p 35
[7] NACIRI .M -2011- « de l’usage problématique d’un concept ambigu.la gouvernance est-elle une mystification »in revue critique économique n°27/2011 p 36-37
[8] NACIRI .M -2011 op cit p 38
[9] Ministère de la politique de l’habitat, de l’urbanisme et de la politique de la ville - juin 2012 – op cit p 19
[10] Ministère de la politique de l’habitat, de l’urbanisme et de la politique de la ville - juin 2012 – op cita p 19
[11] Ministère de la politique de l’habitat, de l’urbanisme et de la politique de la ville - juin 2012 – op cita p 19
[12] Ministère de la politique de l’habitat, de l’urbanisme et de la politique de la ville - juin 2012 – op cit p 21
[13] Ministère de la politique de l’habitat, de l’urbanisme et de la politique de la ville - juin 2012 – op cit p 22
[14] Ministère de la politique de l’habitat, de l’urbanisme et de la politique de la ville - juin 2012 – op cit p22
[15]Melo Romain - 2009- op cit p 5.
