La loi régionale 47 – 96: Une imprécision des compétences régionales conséquence d’une répartition des compétences par clause générale Préparé par EL MOUMNI ATMANE

La loi relative à l´organisation régionale[1] ne constitue pas la date de naissance de la régionalisation au Maroc, mais elle marque une nouvelle étape dans le cadre de processus de continuité et de progressivité. La loi fut adaptée à l´unanimité par le parlement est venue capitaliser l´ensemble des orientations royaux sous forme d´un statut, reconnaissant à l´autonomie financière et morale à la région, et définissant son organisation (bureau, conseil) et ses compétences[2].  Donc la loi a inauguré une étape nouvelle et profonde dans le renforcement de la décentralisation et la déconcentration. Elle vient d´adapter la région avec les dispositions de la révision constitutionnelle de 1996 qui a érigé la région en avantage, et qui a été prise come point de départ[3].

La reconnaissance du législateur à la région d´un organe qui gère ses affaires locales est  une preuve tangible de la volonté de l´Etat de mettre la région comme une entité décentralisée à pleine droit. Mais l´enthousiasme affiché ne doit pas occulter la difficulté de la mise en œuvre, surtout avec l´expérience régionale qui est embryonnaire et demeure soumise à l´expérimentation, c´est pourquoi, même si avec un organe délibérant, le conseil souffre d´une indépendance relative vers le pouvoir central et de sa composition hybride conséquence d´une représentation indirecte .

Parmi les facteurs conduisant à l´échec de l´expérience de la régionalisation sous l´égide de la loi 47-96 est l´imprécision des compétences (II), provoquée par l´adoption de la clause générale dans la répartition des compétences entre l´Etat et les régions (I).
 

1. :    La clause générale, technique classique de répartition des compétences adoptée par la loi 47-96

La répartition des compétences entre l´Etat et les collectivités territoriales et notamment la région dépond étroitement au rôle qu´on veut confier à l´Etat et aux régions. La loi régionale n´échappe pas de cette règle. Pour  l´Etat, il préserve les compétences classiques qui font partie de la nature régaliennes, c´est à dire toutes questions qui touchent la souveraineté nationale et l´unité territoriale. L´alinéa 2 de l´article 1, matérialise cette idée clairement, «  le conseil régional ne peut se délibérer sur les affaires à caractère politique ou étrangères aux questions d´intérêt régional», sur le même sillage, « la création et l´organisation de la région ne peu vent dans aucun cas atteint à l´unité de l´Etat [4]».Le caractère impérieux de ces fonctions ainsi que leur existence prioritaire imposent que l´Etat se réserve la fonction axiologique suprême et laisse la gestion des affaires régionales aux collectivités territoriales[5].

La répartition des compétences est une opération très complexe, elle ambitionne de fixer la sphère d´intervention des pouvoirs locaux et précisément régionaux. Son objectif capital est de réserver des compétences propres[6] .La réussite de cette opération est étroitement tributaire de la capacité d´accorder aux régions les compétences qu´elles sont en mesure de mieux assumer[7], elle est également liée  au degré de la maturité politique de l´Etat et de la société, et elle exprime la volonté de démarquer la ligne entre les compétences de l´Etat et celles de la région.

Le législateur marocain, en matière de répartition des compétences entre l´Etat et la région, a adopté la technique de la clause générale. Cette dernière supporte des interprétations très larges et ouvertes en même temps, le conseil régional est compétent concernant toutes les affaires qui font partie du domaine régional, sans aucune précision détaillée de ces compétences.

Idée qui trouve son échos dans l´article 6 de la dite loi qui précise que « le conseil régional règle par ses délibérations les affaires de la région.. ». Situation qui met le conseil régional d´être compétent de tout et de rien en même temps[8].

Cette technique adoptée par le législateur marocain était le cible de critique par nombreux chercheurs et défendue par d´autres .Pour le premier courant , le législateur marocain a évité l´énumération détaillées et rigoureuses des compétences soit pour l´Etat ou pour la région, parce  que cette énumération s´opposent avec la préservation de la diversité régionale qui par nature interdit toute répartition et que l´adoption d´une approche dynamique permettent au pouvoir central de moduler quantitativement et qualitativement la répartition des compétences régionales en fonction de l´évolution économique, social , et politique[9]. Sur le même sillage, l´impossibilité de séparer rigoureusement les affaires de l´Etat de celle de la région a conduit le législateur d´octroyer au conseil régional des compétences consultatives sur la matière et des domines hybrides des affaires mixtes qui exigent l´intervention de les deux parties.

Même si le législateur n´a pas déterminé les mécanismes par lesquelles les conseils régionaux exercent ces compétences à caractère consultative ce qui met en cause la raison pour laquelle le législateur a adopté la technique de la clause générale.

Pour l´autre coté, d´autre spécialistes considèrent que la clause générale favorise l´ingérence en générale, elle ouvre aux enchevêtrements des compétences, du fait la multitude des intervenants, surtout devant l´absence d´une ligne de démarcation entre les compétences régionales d´une part, et du caractère national et  celle des autres collectivités territoriales de l´autre part[10],ce qui constitue une limite réelle et qui met le conseil régional devant une situation de dépendance à l´égard du pouvoir central.
 

II.: L´ambiguïté  des compétences régionales

Au titre de la loi régionale, la région dispose de trois catégories des compétences, il s´agit des compétences qui font partie des compétences traditionnelles confies à toutes les collectivités locales pour agir, et ne pose pas de problème de leur identification, c´est le cas des compétences de nature financière ou fiscale : élaboration du budget..Etc., et aussi aux compétences prévues par l´article 41 relatives à la tutelle d´opportunité[11].

L´exposé des motifs dans son alinéa 12, affirme que : «  la présente loi fixe les compétences.. », mais la lecture de cette loi montre que cette détermination des compétences se caractérise par l´imprécision[12].Pour les compétences propres, une ambiguïté qui règne ces compétences, le législateur n´a pas fixé clairement et d´une manière précise les compétences, on trouve que le conseil régional prend´´ les actions nécessaires `` ou ´´´les mesures nécessaires``, ces mesures ou ces actions ne sont pas bien déterminées ou fixées, ils se caractérisent par une généralité, ce qui rend difficile pour les conseils régionaux de prendre et de concevoir ce qui doit faire, chose qui provoque une multitude des actions et des mesures qui se diffèrent d´un conseil à l´autre selon à leur propre interprétation, et leur compréhension du texte, au lieu que le législateur doit fixer avec précision ces actions et mesures pour  une harmonisation des actions et pour faciliter le contrôle de légalité. Cause qui facilite l´ingérence de l´autorité de tutelle dans les affaires régionales pour l´interprétation vague et multiple de la loi.

Le législateur aussi ,sur le plan de formulation et d´utilisation des expression , a employé des expressions très varies et très vagues, et supportent autant d´interprétations, à titre d´exemple : adopte, élabore ,engage…,ce qui rend difficile de savoir avec précision le rôle de la région dans tel domaine et au même temps cette manière de formulation permet au conseil régional d´intervenir dans tous les domaines et dans tous les secteurs sans limitations mais en même temps sans garanties juridiques.

Dans toutes les chartes de décentralisations et plus précisément la loi régionale, on rencontre une expression paradoxale qui signifie tout et rien en même temps, il s´agit de « l´intérêt locale », que veut dire le législateur avec cette expression qui semble applicable dans toutes les chartes et qui ne précise pas la nature de chaque intérêt pour chaque niveau des collectivités locales.est ce que l´intérêt local a la même porté ? c´est à dire un intérêt local existe dans tous les niveaux des  collectivités ou le contraire? C´est à dire chaque département local a son intérêt. Dans la dernière hypothèse, s´il est vrai pour quoi le législateur n´a pas les mentionné ?  Si non, quelle est la limite de l´intérêt régional par apport aux autres intérêts locaux? Ce qui rend difficile de connaitre approximativement la frontière des compétences attribuées à la région par apport aux collectivités locales d´une part, et de l´Etat de l’autre part.

Donc une manque de précision emprunte les compétences régionales par apport à l´Etat, d´une part et de l´autre en vers les préfectures et provinces et communes de l´autre part. S´ajoute aussi l´absences dans le droit des collectivités locale au Maroc une loi qui fixe la technique de répartition des compétences entre l´Etat et les collectivités locales[13].

L´origine de cette imprécision des compétences provient du fait que le législateur a adopté comme technique de répartition des compétences: la clause générale. Ce principe signifie que les collectivités locales peuvent règles toutes questions qui concerne le territoire concerné. Malgré le caractère général de cette formulation qui implique que le conseil élu n´a pas besoin chaque fois d´une autorisation législative pour intervenir[14].Mais ce principe reste vide de sens, c´est une formule adaptable à toutes les situations, qui permet à la région de faire n´importe quoi sans avoir exactement ce qu´elle doit faire[15].

En général, en plus de l´inexistence ni affaire locale précise, ni compétences claires, s´ajoute la difficulté de distinguer clairement ce qui appartient à la région d´un coté, et ce qui fait partie du domaine de l´Etat, les provinces et préfectures, et communes de l´autre coté.

L´indétermination des compétences ne peut pas assurer la complémentarité des rôles nécessairement obligatoire des trois catégories des collectivités locales et l´Etat. L´imprécision des attributions conduit obligatoirement à une contradiction des actions, de chevauchement des compétences et facilite le détournent des fonds publics du fait qu´on ne connait pas si tel ou tel projet à et´réalisé avec le budget de quel acteur, Etat, région, provinces et préfectures, et communes[16]. On peut citer à titre exemple, la construction des barrages, qui fait partie du plan développement national, mais est ce que les rôles et la participation de chaque acteur est bien déterminé par la loi où l´Etat assume la grande partie de prise de décision, alors que le rôle des collectivités locale est formelle pour ne pas dire marginalisé. L´imprécision des compétences empêche et rend difficile l´évaluation, et de déterminer la responsabilité juridique de chaque intervenant surtout dans contexte où le périmètre d´action de chaque collectivité locale n´est pas bien déterminé.

En somme, le processus de la réforme régionale a échoué, même avec la loi 47-96, il a montré ses limites sur tous les niveaux, suite au centralisme aigue caractérisé par le monopole de la décision, et suite aussi à l´unité de la nation. Un principe qui a resté figé sans avoir l’intention d´être convaincu que l´unicité de l´Etat et la régionalisation ne sont pas contradictoires mais plutôt compatible, s´ajoute aussi aux conditions politiques, ainsi que le rôle d´acteurs négatifs des acteurs politiques locaux. Nonobstant, la loi 47-96 a porté une valeur ajoutée remarquable comparativement avec le statut de la région avec le dahir de 1971, et sa constitutionnalisation avec la constitution de 1992, mais en souffrant assez d´insuffisances ainsi que des limites, que l´ambiguïté des compétences régionales et son enchevêtrement avec les compétences des autres niveaux territoriaux demeurent les facrteurs majeurs de l’echec.

Raisons pour laquelle, la nouvelle constitution a introduit un pricipe fondamental pour une meilleure repartition des competence afin de depasser les faiblesses de la clause generale , et pour une meilleure precision des competences,ce qui est materialise a l´article 140 qui précise que : « sur le principe de subsidiarité, les collectivités territoriales ont des compétences propres, des compétences partagées avec l´Etat et celles qui leur sont transférables par ce dernier. » en vertu de ce dernier , le législateur doit respecter le principe de subsidiarité avant toute répartition des compétences.