قراءة موضوعية في المادة 8 من مشروع قانون المالية لسنة 2015 بقلم الدكتور العربي محمد مياد

       تكاد جل الجرائد الوطنية تتحدث هذا الأسبوع عن المادة 8 من مشروع القانون المالي لسنة 2015 ،وتعتبرها تارة انتكاسة للدولة في مسار تنفيذ الأحكام الصادرة في مواجهتها ، وهناك من اعتبر أن القانون المالي غير مختص لتنظيم مثل هذه الواقعة ، وهناك من يرى أن حجية الأحكام القضائية قدد تتزعزع .

      لكن لا أحد من المتدخلين ، حاول أن يعرف أسباب نزول هذه المادة ، وما هي ابعادها ؟

     قبل الإجابة عن هذين السؤالين العريضين أرى من الفائدة اللإقرار بما يلي :

1 ـ هناك أحكام تصدر لفائدة الدولة ولا تجد طريقها للتنفيذ لأسباب جلها موضوعية تتمثل في إشكالية التبليغ ، ولم تتحرك وزارة العدل والحريات ولا وزارة الاقتصاد المالية من أجل حل هذه الإشكالية لأن من شأنها أن تنمي مداخيل الدولة وتخولها بالتالي تنفيذ الأحكام الصادرة في مواجهتها ولا سيما في إطار القضاء الشامل ؛

2 ـ   هناك تعليمات حازمة من الوزاراء الأولين السابقين موجهة إلى القطاعات الحكومية من أجل العمل على تنفيذ الأحكام القضائية وكذا بعض وزراء الداخلية ، نذكر على الخصوص :

أ ـ المنشور عدد 98/37 بتاريخ 31 غشت 1998 الصادر من طرف الأستاذ عبدالرحمان اليوسفي ؛
ب ـ المنشور رقم 2008/1 بتاريخ 4 فبراير 2008 الصادر عن الأستاذ عباس الفاسي ؛
ج ـ دورية وزير الداخلية رقم 120/م م م بتاريخ 9غشت 2000 الموجهة إلى ولاة وعمال عمالات وأقاليم المملكة الصادرة في عهد السيد أحمد الميداوي .

وإذا كان الأستاذ عبدالرحمان اليوسفي باعتباره وزيرا أولا ومحاميا قد أسس لإجبارية تنفيذ الأحكام القضائية في مواجهة الدولة باعتبارها " أسمى تعبير عن كل الأطراف المعنية عن تمجيد القضاء وتكريم السلطة القضائية وفي ذات الوقت اعترافا بحقوق المواطنين واحتراما وتكريسا لحقوق الإنسان " ، فإن المنشور بتاريخ 4 فبراير 2008 الصادر عن الأستاذ عباس الفاسي باعتباره كذلك وزيرا أولا ومحاميا ، يعد تحولا جدريا في مجال تنفيذ الأحكام القضائية على اعتبار انه جاء نتيجة مخاض عسير بين مكونات مصالح الدولة المكلفة بالتنفيذ سواء تعلق الأمر بالمحاسبين أو الآمرين بالصرف.

    وقد اشتكى المحاسبون من الحرج الذي كانوا يقعون فيه جراء مواجهتهم بصرف المبالغ المالية المحكوم بها من طرف المحاكم ضد الإدارة ومطالبتهم بالتنفيذ على الحسابات المودعة لديهم ، في غياب أوامر بالأداء الصادرة عن الامرين بالصرف، تحت طائلة استصدار أوامر بالحجز أو المتابعة الشخصية .

    وعلى هذا الأساس أصدر الأستاذ عباس الفاسي المنشور أعلاه مضمنه أنه تلافيا لحدوث مثل هذه الوضعية يتعين على جميع الوزراء ومن في حكمهم ورؤساء الإدارات " العمل على تنفيذ كل الأحكام القضائية النهائية الصادرة في مواجهة الدولة والجماعات المحلية وهيئاتها والمؤسسات العمومية ، وذلك بالأمر بأداء المبالغ المستحقة وفي حالة عدم كفاية الاعتمادات اللازمة لتغطية المبالغ المحكوم بها ، فإن المصالح الأمرة بالصرف مدعوة إلى الأمر بالأداء في حدود الاعتمادات المتوفرة ، على أن يتم موازة لذلك ، فتح الاعتمادات الكفيلة بتغطية المبالغ المتبقية ، وذلك في أجل لا يتعدى الشهرين ابتداء من تاريخ تبليغ تلك الأحكام ......كما يرخص للمحاسبين العموميين بالعمل على تنفيذ الأوامر القضائية بحجز ما للمدين لدى الغير التي توجد بين ايديهم أو سيتم بها إثر عدم تنفيذ الأحكام والقرارات القضائية النهائية من طرف المصالح الآمرة بالصرف ، وذلك مباشرة من مبلغ الاعتمادات المرصدة للإدارة العمومية . وفيما يخص أوامر الحجز التي تتعلق بديون مدرجة في الحسابات الخصوصية للخزينة أو في ميزانيات مرافق الدولة المسيرة بصورة مستقلة في ميزانيات جماعية ، فإن المحاسب مدعو إلى التحقق من توفر الأموال كشرط لتنفيذ الأمر القضائي ..."

      ويستتشف من هذا المنشور ، أولا أنه محرر من محبرة أطر وزارة الاقتصاد والمالية ولا سيما الخزينة العامة للممملكة ، على اعتبار أن الهدف الغائي هو حماية موظفيها المحاسبين من المتابعة القضائية بالإمتناع عن تنفيذ أحكام قضائية. وبالتالي قد يكيف هذا الفعل على أنه تحقير لأمر قضائي مع ما يترتب عن ذلك من مساءلة جنائية ، وثانيا اعتبار أن يد المحاسب يدحارس وليس مودع لديه . وهذا ما تؤكده مقتضيات قانون المحاسبة العمومية، التي تفصل بين الآمر بالصرف والمحاسب.

والنتيجة أن الأحكام القضائية بالحجز على أموال الإدارة العمومية أصبحت سلوكا عاديا ، استنادا إلى الفصل488 من قانون المسطرة المدنية بل إن القضاء الإداري المغربي اعتمد آليات قانونية أكثر حدة تجاه الإدارة تتمثل في الاستجابة لطلبات المحكوم لمصلحتهم القاضي بالحجز على الاعتمادات المالية المرصودة للقطاعات الوزارية المتواجدة لدى الخزينة العامة للمملكة في حدود المبالغ المحكوم بها .
وهكذا مثلا ، أصدر رئيس المحكمة الإدارية بالرباط الأمر رقم 6681 بتاريخ 20ماي 2014 في الملف عدد 4086/7103/2014 يقضي بالمصادقة على الحجز المضروب على الحساب الخصوصي لوزارة التجهيز والنقل بين يدي الخازن الوزاري للوزارة المذكورة في حدود مـبلغ 73، 486.160 درهما، وتحويل هذا المبلغ إلى صندوق المحكمة لتسليمه إلى المدعي كلا أو جزءا في حدود المبالغ التي ما زالت بذمة الطرف المحجوز عليه في ملف التنفيذ .
وقد علل رئيس المحكمة الإدارية أمره بالقول أنه " حيث إن الحجز لدى الغير موضوع طلب المصادقة تم بناء على سند تنفيذي هو القرار الصادر عن الغرفة الإدارية القسم الثالث من المجلس الأعلى (محكمة النقض حاليا ) عدد 724 بتاريخ 27 دجنبر 2006 في الملفين عدد 943/06 و 1383/06 . وقد آل الأمـر إلى حـجـز مـبلغ 73، 486.160 درهما بين يدي الخازن الوزاري على الحساب الخصوصي لوزارة التجهيز والنقل وهو يعد من الاعتمادات القابلة للحجز ما دام لا يترتب عنه تعطيل وظيفة النفع العام الملقاة على عاتق المرفق ، ومن المفروض أن هذه الاعتمادات مرصودة لأداء ديون الوزارة المحجوز عليها ، وقد تعذر إبرام اتفاق بين الأطراف على توزيع المبالغ المحجوزة .
وحيث ما يزكي هذا الاتجاه ، هو أن الخبرة المأمور بها أثبتت كون الخازن الوزاري المحجوز بين يديه يتوفر بالفعل على اعتمادات مخصصة للوزارة المحجوز عليها ، وهو ما يعني أن الحجز انصب فعلا على أموال قابلة للحجز ومملوكة للمدين طالما أن الفصل 488 من قانون المسطرة المدنية لم يشترط بالضرورة لإيقاع حجز لدى الغير أن يتعلق الأمر بأموال سائلة مودعة لدى هذا الغير ، بل استعمل عبارة "مبالغ ومستندات " التي تتسع لما دون ذلك ، ولم يقيد إمكانية الحجز بضرورة أن تكون الأموال المحجوزة مودعة في حساب بنكي ، كما أن اعتمادات الإدارة المودعة لدى المحاسبين العموميين ، لم يرد التنصيص على عدم قابليتها للحجز بشكل صريح ، سواء في الفقرة الثانية من الفصل 488 التي تضمنت قائمة الأموال غير القابلة للحجز أو في نص قانوني آخر بما في ذلك قانون المحاسبة العمومية .[1]
ولا شك أن رئيس المحكمة الإدارية بالرباط اعتمد جملة من المقتضيات القانونية لتبرير ما اتجه إليه ، فهو اعتمد مضمون الفصل 488 من قانون المسطرة المدنية ، ثم بعد ذلك قانون المحاسبة العمومية ، ثم النفع العام الذي يسعى إليه المرفق العام، ثم ضرورة انصياع المحاسب العمومي لزوما إلى منطوق الأوامر والأحكام القضائية القابلة للتنفيذ ، وفي الأخير القول بأن القرارات القضائية النهائية تعتبر ملزمة للجميع بصريح الفصل 26 من الدستور .
غير أن هذا الأمر القضائي ، لم يتساءل عن طبيعة يد المحاسب العمومي في هذه النازلة ، هل هو يد مودع لديه أو يد وكيل أو مجرد حارسا قانونيا ؟ ثم هل الاعتمادات المالية المفتوحة لفائدة القطاعات الوزارية كلها تدخل في مجال أداء الديون أو من أجل التسيير والتجهيز، ثم ما هي المبررات القانونية والتقنية التي تدفع الإدارة إلى التباطوء في تنفيذ الأحكام القضائية وخاصة في مجال نزع الملكية لأجل المنفعة العامة ، هل بسبب عدم اطمئنانها لعدالة التعويض المقترح من طرف الخبير والمصادق عليه من طرف المحكمة، أو حول حيثيات الحكم ، أم لأسباب تعود لجهة إدارية أخرى كما لو تعلق الأمر بعدم تقييد الحكم القضائي من طرف المحافظ العقاري بالسجلات العقارية مطالبا بإنجاز الملف التقني ، وبالتالي تعذر نقل الملكية المحكوم بها ، أم أن هناك أسبابا قانونية محضة تتمثل في عدم التأكد من المالك الحقيقي نظرا لأن المسطرة في مجال نزع الملكية مسطرة عينية وليست شخصية، أم أن الأمر لا يعدو أن يكون تعنتا من الإدارة لأسباب واهية ؟
لذلك يجب التمييز بين كل حالة على حدة ، قبل التعميم وبالتالي يظهر أن هناك شد الحبل بين السلطة القضائية والسلطة التنفيذية في هذا المجال ، حتى مع وجود سلطة تشريعية تصنع التشريع الواجب التطبيق من السلطتين القضائية والتنفيذية .
صحيح وكما ذهبت مؤسسة الوسيط من خلال توصية إلى وزير الداخلية بأن "انتزاع ملكية عقار من صاحبه ، وعدم تمكينه من المستحقات المحكوم بها كتعويض عما لحقه من ضرر، أمر لا يمكن أن يجد له مكانة في حاضرنا، ولا يقبل بوجوده في المغرب الجديد، مغرب الحق والمؤسسات.
وحيث إنه لا يمكن تصور مدى الشعور بالإحباط الذي قد يصيب المشتكية وهي تفقد ثقتها في الإدارة الموضوعة تحت مسؤولية الحكومة التي تنادي بالدفاع عن المشروعية ، وبحماية الحقوق الأساسية ، ومن ضمنها حق الملكية المضمون دستوريا .
وتضيف هذه المؤسسة الدستورية بأن عدم تنفيذ حكم قضائي اكتسى قوة الشيء المقضي به من لدن الإدارة ، لمن شأنه أن ينزع إذن عن هذه الإدارة مصداقيتها ، ويساهم في زعزعة هيبة الدولة [2]
ومما يثير الانتباه ،أن بعض الإدارات تتمسك بمقتضيات ظهير 14 نونبر 1944 من أجل إلزام المحكوم له بدفع كفالة بنكية متى رام تنفيذ قرار استئنافي بالتعويض مطعون فيه بالنقض، وهو اتجاه له ما يبرره على اعتبار أن هذا النص لم يلغ صراحة من طرف المشرع ، رغم أن هناك اتجاها قضائيا يتمسك بمقتضيات الفصل الخامس من الظهير الشريف بمثابة قانون رقم 1.74.417 المؤرخ في 28 شتنبر 1974، بالمصادقة على نص قانون المسطرة المدنية ، واعتبرت تصرف الإدارة مجرد رغبة في الامتناع عن تنفيذ حكم قضائي ، وهو ما لا نؤيده على إطلاقه ، لأن التمسك بالقانون لا يوصف دائما بأنه رغبة في الخروج عن حجية الأحكام القضائية ، بل حرص على المال العام .والمعول عليها فقهيا أنه يتحمل الضرر الخاص لدفع ضرر عام.
لهذه الأسباب وغيرها وضعت الحكومة ضمن مقتضيات مشروع القانون المالي رقم 100.14 لسنة 2015 نص المادة 8 التي نصت على الشكل التالي :"
1 ـ يتعين على الدائنين الحاملين لسندات أو أحكام تنفيذية ضد الدولة ألا يطالبوا بالأداء إلا أمام مصالح الآمر بالصرف للإدارة المعنية .
2 ـ في حالة ما إذا صدر حكم قضائي اكتسب قوة الشيء المقضي به يدين الدولة بأداء مبلغ معين ، يتعين على الآمر بالصرف بصرفه داخل أجل شهرين ابتداء من تاريخ تبليغ القرار القضائي السالف ذكره ، ولا يمكن في أي حال من الأحوال أن تخضع أموال وممتلكات الدولة للحجز لهذه الغاية .
إذا أدرجت النفقة في اعتمادات تبين أنها غير كافية ، يتم عندئذ الأمر بصرفها في حدود الاعتمادات المتوفرة ، على أن يقوم الآمر بالصرف باتخاذ كل التدابير الضرورية لتوفير الاعتمادات اللازمة لأداء المبلغ المتبقي . وفي هذه الحالة ، يجب أن يكون الأمر بالصرف التكميلي داخل أجل لا يتجاوز ثلاثة أشهر ابتداء من تاريخ التبليغ المشار إليه أعلاه ."
قد يقول قائل لماذا أقحمت هذه المادة في مشروع القانون المالي ، نقول بأن الوجيبة القضائية والكفالة النقدية في مجال الطعن سواء بإعادة النظر أو النقض والغرامات في مجال المخالفات الغابوية وغيرها وردت في قوانين المالية، ولم نسمع اعتراضات بحكم أن لها ارتباط مباشر بالمالية العامة ، ثم إن هذه المادة تفرض على الآمر بالصرف أن ينفذ داخل أجل شهرين من تاريخ التبليغ على أقصى تقدير ، ولكنها لم تحدد الجهة التي سيبلغ إليها على اعتبار أن المحاسب ليس طرفا في الدعوى . ثم إذا منعت هذه المادة الحجز على الأموال العمومية للدولة فهذا ما هو جار به العمل في القانون المغربي والمقارن يكفي الاطلاع على ظهير 1 يوليوز 1914،وغيره من النصوص الني تنظم أموال الدولة ولا سيما العمومية .
هذا كما أنه وبالرجوع إلى المرسوم الملكي بمثابة النظام العام للمحاسبة العمومية بتاريخ 21 ابريل 1967 كما وقع تعديله وتتميمه ، فإنه لا يمكن الجمع بين صفة الآمر بالصرف والمحاسب العمومي ، وأنه لا يمكن صرف أية نفقة إلا بعد صدور أمر بالأداء من طرف الآمر بالصرف ، وأنه في مجال صرف النفقات فإن المحاسب العمومي ملزم بالحصول على ما يثبت انجاز العمل.
وهذا ما أكد عليه القانون رقم 61.99 المتعلق بتحديد مسؤولية الآمرين بالصرف والمراقبين والمحاسبين العموميين الصادر بتنفيذه الظهير الشريف رقم 1.02.25 بتاريخ 3 أبريل 2002 ، الذي عرف في المادة 2 منه المحاسب العمومي بأنه "كل موظف أو عون مؤهل لأن ينفذ باسم إحدى مصالح الدولة أو الجماعات الترابية والمؤسسات والمقاولات العمومية الخاضعة للمراقبة المالية للدولة ، عمليات المداخل أو النفقات .....، واستنادا إلى المادة 65 من نفس القانون فإن المحاسب العمومي مسؤول شخصيا وماليا عن المحافظة على الأموال المعهود إليه بحراستها وبالتالي يتعين عليه قانونا التأكد من تقديم المستندات القانونية التي تثبت حقوق الدائنين والعمل المنجز.
وهذا يعني أن المشرع اعتبر المحاسب مجرد حارسا للأموال التي في عهدته وليس مودعا لديه ، ومن تم تخرج الأموال التي في حوزته من دائرة التداول ما لم يؤمر بالنفقة من طرف الآمر بالصرف ، وما دامت يده يـد حارس قانوني .
ومجمل القول يمكن التأكيد على ما يلي :
إن القاضي إنما يطبق القانون وليس من اختصاصه صنع القاعدة القانونية عن طريق المبادرة أو تأويل للنصوص القانونية الصريحة ، وإنما هذه الصلاحية تأتي في حالة غموض النص أو انعدامه، وذلك باستعمال القياس في المجال المدني والتجاري والإداري دون الجنائي؛
صحيح أن الحكم هو عنوان الحقيقة ، ولكن الحقيقة النسبية ، فهل عندما تصرح المحكمة بتقادم الدعوى ، يعتبر الدين قد استوفى أم يتحول إلى دين طبيعي ، ثم ما هي مبررات الطعون غير العادية ، ثم الا يعترف الدستور بإمكانية التعويض عن الأخطاء القضائية ؛
إذا استطاع القضاء الإداري أن يعطل في مجموعة من أحكامه وقراراته ما تضمنه الفصل 25 من قانون المسطرة المدنية الذي ينص على أنه" يمنع على المحاكم عدا إذا كانت هناك مقتضيات قانونية مخالفة أن تنظر ولو بصفة تبعية في جميع الطلبات التي من شأنها أن تعرقل عمل الإدارات العمومية للدولة والجماعات العمومية الأخرى أو أن تلغي إحدى قراراتها ، ولا يجوز للجهات القضائية أن تبت في دستورية القوانين " فإنه ليس من مصلحة الحفاظ على المال العام الأمر بحجزه تحقيقا لمصلحة شخصية، خاصة إذا كان تنفيذ الحكم يتطلب المواءمة مع نص تشريعي آخر.
يعتبر الاجتهاد القضائي أحد مصادر القاعدة القانونية ، ولكن من حيث التدرج فالنص التشريعي أعلى درجة من الحكم القضائي حتى لو حاز قوة الشيء المقضي به، لأن القانون هو أسمى تعبير عن إرادة الأمة بحكم الدستور والمواثيق الدولية والديمقراطية الحقة؛خاصة و أن كل حكم أو قرار غير مبني على أساس قانوني سليم يكون محلا للطعن بإعادة النظر متى توافرت شروطه حتى لو صدر القرار عن محكمة النقض (الفصل 379 من قانون المسطرة المدنية ) .
يتعين التفكير في آلية ردعية تجاه الموظف الذي يرفض عنوة تنفيذ حكم حاز قوة الشيء المقضي به عن طريق إصدار نص قانوني صريح يجعل مسؤوليته شخصية . /.