إشكالية تدبير الموارد البشرية بالإدارة العمومية المغربية: أزمة نص قانوني أم تطبيقه؟

مقــــــدمـــــــة:

 عرف النظام الأساسي العام للوظيفة العمومية على مدى خمسة عقود عدة تغييرات استهدفت تكييفه وملاءمته مع التطورات والمستجدات التي تعرفها الإدارة العمومية، غير أنه في خضم النقاش العام الدائر حول تحديث الإدارة، والانتقادات الموجهة لهذه الأخيرة، فإن جانبا هاما من هذه الانتقادات تنصب على النظام الأساسي العام للوظيفة العمومية، حيث أنه ينظر إليه في نظر منتقديه نظام عتيق وجامد ومطبوع بالشكلانية، ولا يساير التطورات الحديثة في مجال تدبير الموارد البشرية، وبالتالي فهو يعرقل التدبير الكلاسيكي للموارد البشرية، ولا يبيح إعمال آليات تدبير الموارد البشرية.
 وعلى هذا الأساس،  كثيرا ما تم اعتبار أن إصلاح النظام الأساسي العام للوظيفة العمومية يعد تمهيدا لكل تحديث لتدبير الموارد البشرية، فإلى أي حد يشكل إصلاح النظام الأساسي العام للوظيفة العمومية إطارا حاسما لتطوير تدبير الموارد البشرية بالإدارة العمومية؟
ولمحاولة الإجابة على هذا الإشكال سيتم اعتماد التقسيم التالي:
المبحث الأول: إصلاح الإطار القانوني المنظم للموارد البشرية بالوظيفة العمومية المغربية: ضرورة أم خيار؟
   المبحث الثاني: أزمة تدبير الموارد البشرية: الأسباب والتجليات.
 
المبحث الأول: إصلاح الإطار القانوني المنظم للموارد البشرية بالوظيفة العمومية المغربية: ضرورة أم خيار؟

 لقد بات النظام الأساسي العام للوظيفة العمومية تطرح حوله مجموعة من التساؤلات إزاء الإنتقادات التي بات يعرفها من قبيل أنه تقادم ولم يعد يواكب تحديث الموارد البشرية بالإدارة العمومية، مما دفع بوزارة الوظيفة العمومية وتحديث الإدارة مؤخرا إلى الإعلان عن مناظرة وطنية حول " المراجعة الشاملة للنظام الأساسي العام للوظيفة العمومية".
 فهل يا ترى تطوير منظومة الموارد البشرية يمر بالضرورة عبر إصلاح هذا النظام الأساسي العام للوظيفة العمومية؟ وما هو حجم وسقف الانتظارات المعلقة  على إصلاحه في علاقته مع تطوير هذه المنظومة؟
 
 
المطلب الأول: النظام الأساسي العام للوظيفة العمومية إطار قانوني عام لتدبير الموارد البشرية

 يحدد النظام الأساسي العام للوظيفة العمومية المبادئ والقواعد الأساسية لتدبير الموارد البشرية بالإدارة العمومية من خلال إقراره لنظام المسار المهني كاختيار أساسي للوظيفة العمومية الوطنية، وتأطيره لمختلف مراحل المسار المهني للموظف، بدء من التوظيف مرورا بالترقية والتنقيط، ونظام التأديب وتحديد حقوق وواجبات الموظف، وتأسيسه لمبدأ إشراك هذا الأخير في تدبير شؤونه داخل الإدارة.
إن أخذ النظام الأساسي العام بنظام المسار المهني يجعل من الوظيفة العمومية " مهنة مغلقة" أي نشاطا دائما قارا، يمارس بشكل حصري مقابل أجر، ويفرض التوفر على مؤهلات وكفاءات معينة يتم التأكد منها من خلال اللجوء إلى آليات ومساطر محددة عند التوظيف، ولعل نظام المسار المهني الذي أخذه المشرع المغربي عن القانون الصادر بتاريخ 13 أكتوبر 1946 بشأن النظام الأساسي العام للموظفين بفرنسا، يعد أداة للعقلنة، يتوخى الوصول إلى تحسين مردودية وأداء الموظفين وتحقيق فعالية ونجاعة الوظيفة العمومية[1].

الفرع الأول: النظام الأساسي العام يحدد فقط المبادئ الأساسية لتدبير الموارد البشرية

 في نطاق الأخذ بنظام المسار المهني ، فإن النظام الأساسي العام للوظيفة العمومية يتضمن قواعد عامة، تهدف إلى ضمان إخضاع الموظفين لمبادئ موحدة تضمن مساواتهم وتعطي للوظيفة العمومية وحدتها واستقلاليتها عن السياسي وعن باقي قطاعات وأنظمة التشغيل.
 وكنتيجة لأخذه بنظام المسار المهني، كان لابد أن يحدد النظام الأساسي العام للوظيفة العمومية المبادئ والقواعد العامة التي تؤطر الحياة الإدارية للموظف، من خلال نظام التوظيف الذي يتأسس على آليتي المباراة والتوظيف بناء على المؤهلات، وقواعد التنقيط والترقي التي تعتمد مبدأ الاستحقاق، ووضعيات الموظف، والنظام التأديبي الذي يقوم على قاعدة التوفيق بين تخويل ضمانات للموظف، والحرص على ضمان متطلبات السير العادي والمنتظم للإدارة، فضلا عن القواعد العامة التي تقر إشراك الموظفين في تدبير شؤونها.
 وبذلك، فإن النظام الأساسي العام يحدد فقط المبادئ العامة الأساسية  الكبرى لمنظومة الوظيفة العمومية، دون أن يحسم على سبيل التفصيل في القواعد التي تحكم تدبير المسارات الوظيفية للموظفين والنتيجة أن تشكيل الصورة المكتملة لنظام المسار المهني في الإدارة المغربية يرجع لمجموعة متفرقة من النصوص التطبيقية[2].

الفرع الثاني: منظومة الوظيفة العمومية تجد أساسها  في النصوص القانونية والتنظيمية المكملة

 رغم أهمية النظام الأساسي للوظيفة العمومية، ورغم خضوعه لجملة من التعديلات التي لم تصل إلى جوهره فإنه اليوم أصبح محط مساءلة حول مدى قدرته على الاستجابة للتحولات التي يشهدها عالم التدبير العمومي بشكل عام، وتدبير الموارد البشرية بشكل خاص[3].
  ولئن كان هذا النظام الأساسي العام يشكل العمود الفقري لمنظومة الوظيفة العمومية فإنه يجدر التنبيه إلى أن العديد من النصوص القانونية والتنظيمية تحدد بشكل واسع وتفصيلي هيكلة الأطر وأنظمة التوظيف والتمرين والتنقيط والترقي والوضعيات والرخص وغيرها من الجوانب الأساسية للمسار المهني للموظف.
 فالنظام الأساسي العام للوظيفة العمومية على مستوى نطاق تطبيقه لا يسري على جميع هيئات الموظفين، بل إنه بموجب الفصل 4 منه لا ينطبق على الموظفين العسكريين والقضاة ومتصرفي وزارة الداخلية كما سبق الذكر، بالإضافة إلى هيئات أخرى لم ترد في الفصل المشار إليه، وهي هيئتي موظفي مجلس النواب والمستشارين وكذا قضاة المحاكم المالية، وتشكل الأنظمة الأساسية الخاصة بهذه الهيئات والتي صدرت إما بموجب ظهير أو قانون أنظمة خصوصية موازية للنظام الأساسي العام للوظيفة العمومية، لا تسري عليها أحكام ومقتضيات هذا الأخير  إلا في حالة الإحالة  الصريحة عليه[4].
إن وجود أنظمة أساسية خصوصية وأنظمة أساسية مخالفة يعتبر عنصر مرونة أساسي، باعتباره يسمح بعدم  التطبيق الكلي أو الجزئي  بأحكام النظام الأساسي العام للوظيفة العامة على بعض هيئات الموظفين بالشكل الذي يتلاءم مع التزامات وطبيعة مهام الهيئات المعنية.
 وعلاوة على الأنظمة الأساسية،  تحدد بعض النصوص التنظيمية الصادرة تطبيقا للنظام الأساسي العام للوظيفة العمومية نظام الترقي[5]، ونظام التنقيط والتقييم[6]، ونظام المباريات وامتحانات الكفاءة المهنية[7]، ومنظومة  اللجان الإدارية المتساوية الأعضاء[8] ووضعية  الموظف المتمرن[9]، وكذا بعض وضعيات الموظف.
إن النظام القانوني الذي يؤطر تدبير الموارد البشرية بالإدارة العمومية، سواء من حيث بنيته الأساسية المتمثلة في النظام الأساسي العام للوظيفة العمومية،  أو من حيث النصوص التطبيقية المكملة له، يتوخى في العمق تأسيس وظيفة عمومية موحدة كفأة ومندمجة.

المطلب الثاني: حدود تطوير منظومة تدبير الموارد البشرية: اختلالات مرتبطة بالنسق القانوني

 كثيرة هي الاختلالات التي تعتري منظومة تدبير الموارد البشرية والتي لا ترجع ولا تجد مصدرها في النظام الأساسي العام للوظيفة العمومية، بل تعود إلى تعقيدات ذات طابع عملي ناتجة إما عن عدم تطوير النصوص التنظيمية المنظمة لآليات تدبير الموارد البشرية أو عن عدم الاجتهاد في تطبيق هذه النصوص أو عن سوء تطبيق بعض الأحكام الواردة في النظام الأساسي العام للوظيفة العمومية.
 
الفرع الأول: النظام الأساسي العام للوظيفة العمومية: الوضعية الراهنة

 يعتبر النظام الأساسي العام للوظيفة العمومية لسنة 1958، هو أول نص قانوني عمل المغرب على إصداره غداة حصوله على الاستقلال في مجال الوظيفة العمومية، في محاولة منه لتجاوز النواقص التي كانت تعرفها الوظيفة العمومية في عهد الحماية الفرنسية[10]، وأيضا بهدف إيجاد حد أدنى من الترابط بين الوضعيات المختلفة للعناصر البشرية العاملة في مختلف الإدارات العمومية.
 لقد أصبح اليوم واقع الإدارة العمومية المغربية  يكشف عن وجود عدة ثغرات واختلالات تتعارض مع مفاهيم التدبير الحديث لموارده البشرية بصفة عامة، وفلسفة تقييم الأداء بصفة خاصة، ويعود السبب في ذلك إلى تقادم مضامين النظام الأساسي للوظيفة العمومية، وحيث أن النص القانوني هو نتاج ظروف خاصة به، فإن النص الأساسي للوظيفة العمومية أصبح في حكم متقادم، وبذلك فهو يضع الموظف في وضعية متجاوزة تتنافى مع متطلبات تحديث منظومة تدبير الموارد البشرية بصفة عامة[11].
 فمن المؤكد أن الكثير من مساوئ تدبير الموارد البشرية بالإدارة ترجع إلى الإنحرافات التي تعرفها تطبيقات النظام الأساسي العام للوظيفة العمومية، ويمكن في هذا الإطار الإستناد إلى عدد من المعطيات والمؤشرات ذات الصلة سنقتصر فيها على تطبيقات بعض الآليات الأساسية لتدبير الموارد البشرية كما هو الشأن بالنسبة للتوظيف والترسيم والتنقيط والتقييم والترقية في الدرجة.

أولا: فعلى مستوى التوظيف، يحدد النظام الأساسي العام للوظيفة العمومية في الفصل 22 منه آليتين أساسيتين للتوظيف بصفة نظامية هي المباراة والتوظيف بناءا على الشهادات[12]، غير أن الإدارات العمومية قد تجاوزت التوظيف النظامي ولجأت إلى نظام توظيف مواز يخرج تماما عن إطار النظام الأساسي العام، من خلال تشغيل الأعوان المتعاقدين بموجب عقود والأعوان المؤقتين بواسطة رسالة إلتزام.
 وقد ترتب عن الاستعمال المزدوج لمساطر التوظيف النظامية ومساطر توظيف الأعوان غير الرسميين، وظيفة عمومية ثنائية، الأولى نظامية والأخرى ذات طابع استثنائي، مما أفضى إلى تعقيد إجراءات تدبير الموارد البشرية، وإفراز مصاعب مختلفة ترتبط بترسيم الأعوان المؤقتين وإدماج الأعوان المتعاقدين في الأطر النظامية.
 وبالنظر للصعوبات التي تواكب تدبير الوضعيات الناتجة عن التوظيفات غير النظامية، فإن الإدارة قد أتقلت كاهلها بكتلة من الأعوان المؤقتين والمتعاقدين، هي في غير حاجة ماسة إليهم دائما، ولكنها مرغمة على الاستمرار في تدبير شؤونهم لأسباب واعتبارات اجتماعية[13]، وسنرجع للحديث عن اختلالات  منظومة التوظيف في إحدى المحاور الآتية بشكل مفصل أكثر.

ثانيا: بالنسبة للتنقيط وتقييم الموظفين،  فبالرغم من كون النظام الأساسي العام للوظيفة العمومية قد اختص بتحديد بعض القواعد العامة لتنقيط وتقييم الموظفين وترك بالتالي المجال واسعا من أجل وضع نظام فعال للتنقيط والتقييم يتناسب ومتطلبات التدبير الحديث للموارد البشرية، فإن الإدارة العمومية عانت لعدة عقود من غياب منظومة فعالة لتقييم الأداء.
 وكان يجب انتظار نهاية سنة 2005 من أجل تأسيس نظام للتنقيط والتقييم بل بموجب المرسوم رقم 2.05.1367 بتاريخ 2 دجنبر2005 بتحديد مسطرة التنقيط وتقييم موظفي الإدارات العمومية الذي أرسى أسس جديدة لنظام التنقيط، وأدخل مفهوم التقييم في منظومة تدبير الموارد البشرية بالإدارة العمومية.

وإذا كان أسلوب تقييم الأداء في ظل المقاربة الجديدة يقوم على تقدير وقياس مدى فعالية ومردودية الموظف في عمله، فإن هذه المردودية ليست رهينة فقط بكفاءة الموظف والمجهود الذي يبذله، بل ترتبط بظروف العمل ومدى توفر الوسائل الضرورية[14]، لذا حتى وإن كانت إيجابيات هذا النظام واضحة وجلية على مستوى المبادئ التي ارتكز عليها والأهداف والغايات التي ينطوي عليها، فإن تطبيقه على المستوى العملي، لا يبدو أنه يساير هذه المبادئ والأهداف، لاسيما في الجانب المتعلق بالتقييم، بل يمكن القول أنه بعد تطبيقه لا زال التعامل مع النظام الجديد للتنقيط والتقييم،  وفق نفس الشكليات وبنفس الممارسات والعقليات التي ترسخت في إطار النظام السابق ولا أدل على ذلك، من المطالبات العديدة هنا وهناك بمراجعة هذا النظام[15]، وسنحاول التفصيل  أكثر  في هذا الأمر ضمن الفقرات الموالية.
 إن الحديث عن اختلالات النظام الأساسي للوظيفة العمومية ذو شجون والوقوف على أغلبها ليس من الإطناب لأن إصلاح هذا النظام أصبح مطلبا ملحا يفرض نفسه بقوة، فهذا الوضع لا يخدم في شيء منظومة تدبير الموارد البشرية بصفة عامة وعملية التقييم بصفة خاصة،لاعتبارها بمثابة مراجعة أو متابعة لبقية سياسات تدبير العنصر البشري[16]. فما هي إذن رهانات إصلاح هذا النظام في ظل
المراجعة الشاملة التي أطلقتها وزارة الوظيفة العمومية وتحديث الإدارة في شكل حوار وطني؟

الفرع الثاني: النظام الأساسي العام للوظيفة العمومية: آفاق الإصلاح

لقد أصبح المحيط السياسي والاقتصادي والاجتماعي للوظيفة يعرف تحولات عميقة ومتسارعة يفرض عليها تطورا ملائما ومتناسقا في التنظيم والإعداد والأداء والاقتصاد. ومن جهة أخرى، هناك ضغط قوي يمارس اليوم لفائدة تغيير الإدارة، هذا الضغط  الذي يفسر بشكل  مزدوج، فهو يترجم إتساع الاختلالات التي تعاني منها الإدارة ، كما يزكي هذا الرأي ويشاطره الجميع بشكل واسع والقائل بأن الإصلاحات الإدارية العميقة والشاملة ستكون لها انعكاسات إيجابية على متابعة مسلسل التحديث الجاري. لذا يتعين  على الوظيفة العمومية أن تضع لنفسها أهدافا جديدة تساير الأهداف التي تتوخاها الحركة التحديثية الواسعة.
 ولن يتأتى ذلك إلا باعتماد تدبير  حديث للموارد البشرية مسنود بالكفاءة والمهنية، يرتقي بالوظيفة العمومية إلى منظومة تطبعها روح المسؤولية والمواطنة والنزاهة والحياد[17].
 ولعل من بين بوادر الإصلاح الجديد لنظام الوظيفة العمومية هو تنظيم المناظرة الوطنية حول المراجعة الشاملة للنظام الأساسي العام للوظيفة العمومية من قبل وزارة الوظيفة العمومية وتحديث الإدارة التي يرتقب منها أن تكون قاطرة تحول وتغيير في تاريخ وعمر هذا النظام الأساسي.
  ينخرط في هذه المناظرة مختلف القطاعات الوزارية والمؤسسات العمومية وكذا المركزيات النقابية الأكثر تمثيلية، إضافة إلى باحثين وخبراء وطنيين ودوليين، وذلك بهدف توسيع التشاور والتنسيق مع مختلف الفاعلين من أجل بلورة رؤية شمولية وصياغة أرضية مرجعية حول مضمون مراجعة النظام الأساسي العام للوظيفة العمومية، بما ينسجم  والتوجهات الجديدة التي رسخها الدستور الجديد.
 وهذا ما أكده السيد عبد العظيم كروج، الوزير المنتدب لدى رئيس الحكومة المكلف بالوظيفة العمومية وتحديث الإدارة، في كلمة ألقاها في اليوم الافتتاحي لهذه المناظرة، على الأهمية التي يكتسبها  موضوع هذه المناظرة في الوقت الراهن وعلى الاهتمام الذي يستأثر به، وأوضح أن المبادرة الإصلاحية، هي الأولى في تاريخ الوظيفة العمومية ببلادنا.
 ومن بين أهداف هذا الإصلاح:

•  توحيد مختلف الجهود المبذولة لتأهيل الإدارة العمومية.
•  إرساء دعائم إدارة مواطنة وفعالة ومنفتحة وشفافة، مواكبة لتطور محيطها وقريبة من المرتفقين، بما يكفل خدمة المواطن والمقاولة وتلبية حاجيات التنمية المستدامة.
•  إعادة تكييف منظومة الوظيفة العمومية مع تطورات ومناهج التدبير العمومي الحديث، نظرا لما تتيحه هذه المناهج من إمكانيات هائلة بإرساء دعائم وظيفة عمومية فعالة وناجعة، تتجاوز التسيير التقليدي للموظفين، وتتبنى التدبير الحديث للرأس المال البشري، بما يمكن لتأسيس وظيفة عمومية حديثة ومتطورة قادرة على كسب الرهانات الكبرى

ومن  المعلوم أن الإستراتيجية الوطنية لتحديث الإدارة قد جعلت من رأس المال البشري محورا أساسيا يستوجب العمل على تثمينه من خلال مراجعة الإطار المؤسساتي وتحديث البعد التدبيري، بما يضمن الارتقاء بالإدارة المغربية إلى المستوى المنشود، فما هي أهم مقترحات هذه الإستراتيجية الوطنية للإصلاح؟

• إعادة النظر في الإطار القانوني المنظم للعلاقات بين مختلف المتدخلين العموميين في مجال تدبير الموارد البشرية من مديريات مكلفة بتدبير الموارد البشرية بالقطاعات الوزارية، وزارة الاقتصاد والمالية، الصندوق المغربي للتقاعد، وزارة الصحة وغيرها...
•  وضع منظومة قانونية للوظيفة العمومية على ضوء تجارب مختلف الإدارات العمومية في تطبيق النظام العام الأساسي للوظيفة العمومية خلال أكثر من 50 سنة.
•  تجاوز الصعوبات المرتبطة بتأويل بعض النصوص القانونية أثناء معالجة  الوضعيات الإدارية من خلال وضع مبادئ موحدة لكل مجال من مجالات الوظيفة العمومية)التوظيف الترسيم، الترقية، المباريات والامتحانات، اللجان الإدارية المتساوية الأعضاء... (.
•  ضمان المرونة الكافية في تطبيق النصوص القانونية المرتبطة بالوظيفة العمومية، من خلال تجميعها وتقليص الكم الهائل من هذه النصوص[19].
• تكريس مبدأي تكافؤ الفرص والاستحقاق في الترقية من خلال اعتماد منظومة تقييم  حديثة مثمنة للكفاءات والمردودية والإنجاز وتقطع مع المنظومة الحالية المزدوجة القائمة في نفس الوقت على التنقيط والتقييم.
• تضمين القانون مقتضيات متكاملة بخصوص منظومة الأجور من أجل إرساء قواعد واضحة تضمن:

- الشفافية عبر الإلتزام بنشر كل النصوص المتعلقة بالأجور والتعويضات؛ - الإنصاف والاستحقاق.[20]

العمل على انتقاء أطر كفأة ومتخصصة في التوظيفات الجديدة:

• تحسيس المسؤولين والموظفين بأهمية الخدمة العمومية، وضمان الشفافية وتكافؤ  الفرص بين جميع المواطنين لولوج خدمات الإدارة[21].
•  تنمية مهارات  المسؤولين عن تدبير الموارد البشرية.
•  التأسيس لتأهيل متخصص في تدبير الموارد البشرية[22].
•  تبسيط وعقلنة تنظيم المباريات لاسيما من خلال تنظيم مباريات مشتركة بين الإدارات العمومية.
•  ضمان مهنية المباريات من خلال استعمال الدلائل المرجعية للوظائف والكفاءات في تحديد  حاجيات الإدارة ومواضيع الاختبارات وتثمين الخبرة المهنية للمترشحين.
•  رسم مسارات مهنية تضمن تطورا مهنيا متواصلا للموظف، وتمكن مدبر الموارد البشرية من ضمان انسجام وفعالية هذا التطور من خلال:

• وضع مسارات مهنية نموذجية.
•  استثمار التكوين المستمر في تطور المسار المهني.

•  ضرورة  دعم الوحدات المكلفة بتدبير الموارد البشرية من خلال توفير الكفاءات المتخصصة في مختلف المجالات ذات الصلة بمهنة تدبير الموارد  البشرية، باعتبارها المدخل الرئيسي للارتقاء بالإدارة المغربية إلى المستوى المنشود، إدارة تعتمد المناهج الحديثة في التدبير، خاصة أسلوب التخطيط والتدبير التوقعي والدلائل المرجعية للوظائف والكفاءات.
•  مأسسة شبكة مديرية الموارد البشرية[23].

 يبقى إذن رفع هذه التحديات مهمة صعبة، لكن ليست بمستحيلة، فقط تتطلب:

•  إرادة سياسية قوية.
•  انخراط قوي للفاعلين في  مجال الوظيفة العمومية.
•  قيادة الإصلاحات وفق رؤية مندمجة وتشاركية[24].

 ورغم كل هذا تبقى بوادر أزمة الإصلاح مفتوحة على كل الأبواب، ويظهر ذلك من خلال بيان الاتحاد النقابي للموظفين المنضوي تحت لواء الاتحاد المغربي للشغل، الذي  ندد في بيان له بمخطط الحكومة المتعلق بالمراجعة الشاملة للنظام الأساسي العام للوظيفة العمومية، معربا عن رفضه له على اعتبار أنه مفروض من طرف المؤسسات النقدية الدولية والرامي إلى خوصصة قطاع الوظيفة العمومية، حسب تعبير البيان النقابي، معتبرا أن ما اصطلح عليه ب"مهننة" قطاع الوظيفة العمومية ما هو إلا تكريس للهشاشة وضرب لاستقرار المشتغلين بقطاعات الوظيفة العمومية والجماعات الترابية والمؤسسات العمومية، من خلال توسيع دائرة العمل بالعقدة، مشددا على أن القرارات الحكومية انفرادية ومتخذة خارج طاولة المفاوضات، ومنها حسب الاتحاد مشاريع المراسيم التطبيقية لبعض فصول النظام الأساسي العام للوظيفة العمومية[25].
 ولعل ما يؤكد رؤية الاتحاد النقابي للموظفين على أن الحكومة متجهة نحو خوصصة قطاع الوظيفة العمومية من خلال توسيع دائرة العمل بالعقدة مستوحى من بعض المداخلات التي جاءت في المناظرة الوطنية حول المراجعة الشاملة للنظام الأساسي للوظيفة العمومية. نذكر منها على سبيل المثال لبعض المقترحات:

• اعتماد نظام جديد للتوظيف عن طريق مسطرة التعاقد لتمكين الإدارات الاستفادة من بعض الكفاءات الضرورية لتنفيذ بعض المشاريع[26].
• فتح إمكانية التشغيل بموجب عقد من طرف الإدارات العمومية،  لاستقطاب الكفاءات في التخصصات الناذرة[27].

في نهاية المطاف، فإنه لا يمكن  الربط بشكل آلي وأوتوماتيكي بين واقع تدبير الموارد البشرية وبين النظام الأساسي العام للوظيفة العمومية، إذ أنه فضلا عن كون النظام الأساسي يحدد فقط المبادئ  العامة،  فإن مساوئ  تدبير الموارد البشرية ترجع في جانب كبير منها إلى طبيعة الممارسات السائدة؛ بالإدارة، ولا تعود إلى أحكام النظام الأساسي العامة للوظيفة العمومية.
 فقد ساهمت التطبيقات المنحرفة لأحكام النظام الأساسي العام للوظيفة العمومية في ترسيخ فهم خاطئ لأحكامه، وفي إرساء وتشبث تقاليد وممارسات غير سليمة في التعامل مع تدبير الموارد البشرية، وهو ما رسخ في نهاية المطاف مفاهيم وتصورات حول تدبير الموارد البشرية، تتناقض في الجوهر مع المبادئ الأساسية والمرجعية التي يتضمنها النظام الأساسي العام.
 وانطلاقا من ذلك، وخلافا لبعض الأفكار السائدة، فإن النظام الأساسي العام لا يشكل عائقا أمام تحديث تدبير الموارد البشرية، بل إنه  يمكن القول أن هذا التحديث ممكن بفضل هذا النظام، وأنه يتعين البحث من أجل تطوير منظومة تدبير الموارد البشرية، في جانب وإطارات أخرى، وفي هذا السياق، فإن إرساء منظومة دينامية لتدبير الموارد البشرية، يتطلب تكريس تدبير الموارد البشرية كمحور استراتيجي للعمل داخل الإدارة، فالإدارة يجب أن تعترف أن مهنة تدبير الموارد  البشرية تشكل وظيفة لوحدها، فهي تتطلب كفاءات ومؤهلات خاصة، مما يقتضي جعلها انشغالا أساسيا للمسؤولين.
 إن الدعوات المتكررة إلى ضرورة الإصلاح الشمولي للنظام الأساسي العام  للوظيفة العمومية  لمجرد أنه يعود إلى خمسة عقود خلت، هو حديث عن ضرورة تحديث شكلي وتقني للنظام الأساسي، ولا يعني بالضرورة تغيير جذري في المبادئ التي يتأسس عليها، وقد لا يفضي بالتالي إلى المساهمة في تطوير منظومة تدبير الموارد البشرية.
إن هذه المساهمة ليست دعوة إلى إبقاء النظام الأساسي العام جامدا، بحيث أمكن القول أن إعادة النظر فيه قد لا يكون البوابة الحاسمة لتغيير واقع تدبير الموارد البشرية بالإدارة العمومية[28].
 لذا يبقى سؤال، تدبير الموارد البشرية بالإدارة العمومية المغربية: أزمة نص أم تطبيق؟  مفتوحا؟

 المبحث الثاني: أزمة تدبير الموارد البشرية: الأسباب والتجليات

 بالرغم من الإرتقاء بمصالح تسيير شؤون الموظفين  إلى مستوى مديريات لتدبير الموارد البشرية، ومرد ذلك بالأساس إلى غياب رؤية إستراتيجية في هذا المجال، ومن أهم محددات أزمة تدبير الموارد البشرية هناك ظاهرة التضخم الوظيفي، وعدم تحديد المهام بشكل دقيق، وخرق قاعدة الشخص المناسب في الوظيفة المناسبة، وكذا غياب مرجعية واضحة المعالم في مجال معرفة حجم ونوعية الكفاءات والمؤهلات المتوفرة للموارد البشرية[29] .

المطلب الأول: عدم شفافية منظومة التوظيف:

 إن  ما تتخبط  فيه الإدارة المغربية اليوم من مشاكل، تتعلق بالتضخم الوظيفي، وعدم تحديد  دقيق للمهام، وعدم وضع الشخص المناسب في المكان المناسب، إنما يرجع إلى غياب مرحلة  تنمية الموارد البشرية، وهي التخطيط، فعدم التحليل الدقيق للوظيفة أدى إلى عدم وضوح اختصاصات ومهام كل وظيفة، مما يؤدي إلى تداخل الاختصاصات كما أن عدم توصيف الوظيفة خاصة في الجانب المتعلق بالمؤهلات المتطلبة لشغل كل وظيفة أدى إلى عدم وضع الشخص المناسب في المكان المناسب، كما أن عدم تقدير الاحتياجات من القوى البشرية أدى إلى  تكدس الموظفين داخل المكتب الواحد.

الفرع الأول: التضخم الوظيفي وخرق قاعدة الشخص المناسب للوظيفة المناسبة

 تعد ظاهرة التضخم الوظيفي أهم انعكاسات غياب التخطيط الذي فرضته عدة عوامل تاريخية واجتماعية وسيكولوجية داخل الواقع المغربي وقد كان لهذه الظاهرة انعكاسات سلبية على تدبير الموارد البشرية داخل الإدارة المغربية.
 يعتبر التضخم الوظيفي تعبير إداري حديث لا يرتبط بالضرورة بقواعد التضخم النقدي المعروف في المجال الاقتصادي، ذلك أنه يعني وجود فائض من الاحتياجات الفعلية للعمل الإداري، ويعرفه الدكتور عبد الحميد  بهجت بأنه: "زيادة من عدد الموظفين بنسبة تفوق الزيادة في حجم ونوع الموظفين الذين ينفذون الأعمال المرتبطة بتقديم الخدمات"[30]. فإذا كان التضخم الوظيفي هو أهم انعكاسات عدم التخطيط،  فإن ذلك قد نتج بسبب مجموعة من العوامل نذكر منها:

• إن الدولة في المغرب، شأنها في ذلك شان أغلبية دول العالم الثالث، هي المسؤولة عن التنمية الاقتصادية والاجتماعية، فالوظيفة العمومية كانت وما تزال تعتبر مصدرا من مصادر التغطية الاجتماعية حيث إن الغاية الأساسية والهدف من وراء إحداث الوظائف وشغلها بالموظفين يعود إلى النظرة الاجتماعية فيما يخص العمل العمومي فبالإضافة إلى كونه يضمن المكانة الاجتماعية المحترمة والمقبولة من طرف الرأي العام، فإن الوظيفة العمومية تعتبر الضمانة الكبرى التي توفر الاستقرار للفرد إضافة إلى أنها قد تكون مصدرا للثراء والحظوة الاجتماعية في بضع الحالات الخاصة بالوظائف العليا مثلا[31] .
•  كما أن عدم الأخذ من طرف القيادات الإدارية بقواعد التخطيط للموارد البشرية، يجعل انتقائها واختيارها للموظفين  يثير في كثير من الحالات، على أسس شخصية محضة، وأن العديد من الوظائف يتم إحداثها فقط لأغراض الترقية بالأساس وليس لأعمال محددة تفرضها ضرورات العمل.
• إن نقص المستويات وضعف المردودية الناتج عن غياب التخطيط الإداري والتحديد الدقيق للمهام وما يترتب عنه من انعكاسات سلبية، ولمواجهة هذا المشكل فإن ما يقوم به المسؤولون داخل الإدارات المغربية هو التفكير في إكثار عدد الموظفين دون التفكير في الحفاظ على التوازن الوظيفي من حيث الاحتياجات الفعلية لمتطلبات العمل الإداري[32].

 هذه هي أهم العوامل التي أدت بالدولة إلى عدم الأخذ بمبدأ  تخطيط الموارد البشرية مما نتج عنه تضخم عدد الموظفين ، ومن هنا تبرز ضرورة إعادة النظر من طرف المسؤولين الإداريين في تخطيط مواردهم البشرية، خاصة إذا نظرنا إلى انعكاسات عدم التخطيط على أداء الجهاز الإداري.
 فظاهرة عدم وضع الشخص المناسب في الوظيفة المناسبة، والتي انتشرت في إدارتنا بسبب سياسة التوظيف المتبعة في بلادنا، وبسبب انعدام التخطيط تقلل من عطاء الموظفين وإهدار طاقاتهم وسوء استغلال معارفهم الفنية في مجالات العمل الملائم، ذلك أن العديد من الموظفين يعملون في وظائف بعيدة عن تخصصاتهم مما يسبب لهم وللإدارة مشكلات  عويصة[33].  هكذا فغياب إستراتيجية للتخطيط وتحديد دقيق لمهام كل موظف، يقود إلى بقاء عدد من الموظفين داخل الإدارة العمومية يتبادلون أطراف الحديث، مما قد ينتج عنه التسيب وتعطيل مصالح الإدارة في غياب رقابة صارمة على أداء الموظفين، مما يؤدي إلى الغياب عن العمل، والتـأخير أو الخروج قبل الوقت المحدد.

الفرع الثاني: طغيان التدبير الكلاسيكي للموارد البشرية

 إن عدم الاستخدام الأمثل للموارد البشرية المتاحة قد أدى إلى بروز عوائق إدارية تتطلب المراجعة والتطوير في وسائل استخدام العناصر البشرية في كل جهاز إداري،[34] وإذا كان التضخم في عدد الموظفين هو نتاج عدم تحديد الاحتياجات العددية للموارد البشرية، فإن التضخم في عدد الوظائف وعدم تحديدها بدقة هو نتاج عدم  تحليل وتوصيف الوظائف، وما يترتب على ذلك من تداخل الاختصاصات الإدارية  وازدواجية المهام، وخرق قاعدة "وضع الشخص المناسب في المكان المناسب". وكلها تجليات بارزة للتدبير الكلاسيكي للموارد البشرية.
 ولا بأس من إعطاء صورة موجزة عن هذه المعطيات:

•  عدم تحديد المهام وتداخل الاختصاصات: لعل هذا ما نلاحظه داخل الإدارات العمومية المغربية، والذي ينعكس سلبا على علاقة الإدارة بالمواطن أو المرتفق الذي يكون مجبرا في كل وقت يدخل في علاقة مع الإدارة، على التنقل بين عدة  مكاتب للبحث عن الموظف المسؤول مما يدفعه في بعض الأحيان وبسبب كثرة التنقلات بين هذا الموظف أو ذاك أن يسمح في حقه، إذا علمنا أن أغلب إداراتنا يغلب عليها طابع غياب تحديد التدقيق لأسماء المكاتب والمصالح والتي بإمكانها أن ترشد المرتفق إلى المكتب الذي يرغب فيه[35]، ولعل هذا الأمر بدأ يظهر على مستوى الإدارات المركزية.
• خرق قاعدة" وضع الشخص المناسب في الوظيفة المناسبة":

 تعزى ظاهرة عدم وضع الشخص المناسب في المكان المناسب إلى طريقة التوظيف، عندما كان التوظيف المباشر قاعدة لإمداد الإدارة بالأطر، كما كان لها حرية اختيار موظفيها، ونتج عن ذلك نتائج مؤسفة تحكمت المحسوبية)السياسية والاجتماعية( في اختيار من يتقلدون المناصب الإدارية والمختلفة[36].
 ومن هنا تظهر أهمية تخطيط الموارد البشرية التي تقوم على تحديد الأشخاص الذين يتولون وظائف محددة، والشروط المطلوبة منهم ومؤهلاتهم، فإن انعدام التخطيط داخل الإدارة المغربية يؤدي إلى خرق قاعدة" الشخص المناسب في الوظيفة المناسبة".
إن انعدام تحليل وتوصيف دقيق للوظائف يؤدي إلى وضعية تكون فيها متطلبات المنصب أو الوظيفة أعلى من مؤهلات الشخص المعين فيها.
 وتظهر عدم الكفاءة هذه كلما ارتفع مستوى أو سلم المسؤوليات ، ويمكن أن نتصور انعكاسات أو نتائج هذه الوضعية، والذي ينبغي أن يتحمل المسؤولية هنا ليس الموظف "غير المؤهل" وإنما تتحملها إدارة الموارد البشرية التي عينته في هذا  المنصب[37].

المطلب الثاني: تجليات سوء تدبير الموارد البشرية

 إن إشكالية أزمة تدبير الموارد البشرية بالإدارة العمومية تتميز بتعدد وتنوع أسبابها وتجلياتها، سواء منها المتعلق بإعداد الإطارات المرجعية لتدبير الموارد البشرية أو تلك المتعلقة بتتبع المسار الوظيفي)التوظيف، الترقية، التكوين، الحركية،  التقاعد...( .
 كما أن الوضع العملي لتدبير الموارد البشرية أبان عن غياب تصميم مديري لمنظومة الموارد البشرية، زيادة على غياب إعلامي لتدبيرها،[38] حيث لا يستطيع أصحاب القرار الحصول على المعطيات الملائمة التي من شأنها أن تسمح لهم بتقييم التدبير وبوضع مخطط إصلاحي يأخذ بعين الاعتبار الحقائق الواقعية ومتطلبات الأطراف المعنيين، ولا بأس من إعطاء نظرة موجزة عن أهم تجليات أزمة التدبير الإداري لمنظومة الموارد البشرية خاصة تلك المتعلقة بإشكالية محدودية الإطارات المرجعية لنظامي توصيف وتحليل الوظائف، وكذا غياب التصميم المديري لمنظومة الموارد البشرية.

الفرع الأول: غياب إطار مرجعي لتوصيف وتحليل الوظائف

 تفتقر الإدارات العمومية إلى دليل مرجعي للوظائف والكفاءات باستثناء بعض القطاعات الإدارية التي قطعت أشواطا هامة في هذا الميدان، خاصة قطاع التجهيز والمالية. حيث انتهت هذه القطاعات العمومية من إعداد الدلائل المرجعية للوظائف، في حين لا تزال بعض القطاعات لم تنتهي  بعد من إعداد هذه الدلائل كوزارة العدل والحريات، التي بدأت الاشتغال عليها منذ 2005 ولا تزال إلى يومنا هذا[39]، لكن يبقى العمل بهذه الدلائل تعرقله عدة صعوبات تتعلق بإنجاز المساطر، وبروتوكول التواصل.
إن غياب هذه الآلية التدبيرية لا يسمح بضمان الإنتقال من تدبير إداري محض  للموظفين  نحو تدبير توقعي ونوعي للموارد البشرية، ولقد ترتب عن هذه الممارسة العديد من المشاكل  في مجال التدبير العشوائي للكفاءات  والمؤهلات، يمكن رصدها فيما يلي:

•  غياب التحليل التوقعي للمؤهلات وعدم تحديد حاجيات التوظيف بناء على توصيف دقيق للوظائف ومناصب الشغل، إضافة إلى ضعف آليات التوظيف وعدم الإلمام بالتقنيات الخاصة بدراسة الملف والمقابلات والاختيار الانتقائي.
•  غياب منهجية لضبط مواطن الضعف والقصور لدى الموظف.[40]

 إن ضعف التصور الاستراتيجي في مجال الموارد البشرية وكيفية استثمارها انعكس بشكل سلبي على التنمية، وبغض النظر عن الأوضاع والقوانين التي تحكم الموظفين، فإن اعتماد إطار مرجعي شمولي من شأنه أن يحدد المبادئ والتوجهات المتجددة التي تمكن من الإنتقال من منطق التسيير القانوني الصرف لشؤون الموظفين إلى منطق التدبير الحديث الموارد البشرية[41].
إن غياب مثل هذه المنظومة من شأنه أن يؤدي إلى التدبير العشوائي لهذه الموارد البشرية، حيث أن غياب التناسب ما بين مؤهلات العنصر البشري  والمهام الواجب ممارستها، يؤدي لا محالة إلى إهدار الكفاءات والمؤهلاتRépertoire des compétence، وقد تم العمل به أول مرة من طرف وزارة المالية والتجهيز في انتظار تعميمه، وما زالت المجهودات لم ترق إلى المستويات المطلوبة من طرف الإدارات في اعتماد هذا المنهج العلمي، ومرد ذلك بالدرجة الأولى إلى أن إدارة الموارد البشرية لم تنتقل بعد من منطق التدبير الكلاسيكي نحو تدبير نوعي واستشرافي للموارد البشرية.
 إن أغلب الإدارات لم تقم بإعداد دلائل كافية توضع رهن إشارة مسؤولي إدارة الموارد البشرية تحدد القواعد والضوابط التي من شأنها عقلنة تدبير موظفي الدولة وتطوير مسارهم المهني من حيث التوظيف والتكوين والحركية والترقية والتقييم.[42]
  وعلى العموم، فإن ضعف وشبه غياب لهذا الإطار المرجعي مرده  إلى:

•  غياب رؤية مشتركة بين الوزارات في إعداد هذا المشروع.
•  غياب الخبراء المختصين في إعداد هذا النظام[43].
•  ضعف التنسيق بين مجموعة من الخبراء المختصين في هذا الميدان.
•  عدم توفير الموارد اللازمة لإنجاح نظام تصنيف الوظائف.

 أما من الناحية العملية،  نلاحظ أن الإدارات العمومية نادرا ما يتم إشراك موظفيها في إعداد هذه الدلائل، الأمر الذي يترتب عنه إحساس بالإحباط، فلا يقدمون المعلومات اللازمة للجن المختصة بإعداد هذا الإطار[44].

الفرع الثاني: غياب التصميم المديري لمنظومة الموارد البشرية

 يعاب على نظام تدبير الموارد البشرية بالإدارة المغربية أنه لا يساير الإكراهات والحاجيات الجديدة لتدبير الشأن العام، ولا يستجيب لطموحات الموظفين في تنظيم مسارهم الوظيفي بشكل أفضل وأمثل.
 وبالرغم من الإرتقاء بمصالح تسيير شؤون الموظفين إلى مستوى مديريات لتدبير الموارد البشرية، فإن غياب تصميم مديري على الصعيد الوطني يحد من التوجهات العامة لتدبير الموارد البشرية.
  لذا بات من الضروري إجراء دراسة ميدانية بواسطة إحداث بنك للمعطيات حول تطور عدد الموارد البشرية بمختلف الإدارات والمؤسسات العمومية والجماعات الترابية وتتضمن الدراسة جملة من العناصر يمكن إجمالها فيما يلي:

•  التوجهات العامة للتصميم المديري والخاص بكل قطاع وبكل الوظائف المختلفة.
•  التحديد الدقيق لمختلف المهن المزاولة من طرق الموظفين )تقنية، تدبيرية، إشرافية تنظيمية، تأطيرية، تنسيقية، الخ(.
•  تجميع وتحميل وتصنيف المعطيات الأساسية لإنجاز التصميم.
•  وضع برنامج متكامل بتنسيق  تام مع ممثلي اللجنة المعنية بهذا البرنامج[45].

كما أن التصميم المديري يقتضي إتباع مقاربة منهجية متكاملة لهذا الغرض، لذا يجب على مديريات الموارد البشرية بمختلف القطاعات الإدارية توفير المعطيات اللازمة لإعداده وتتضمن ما يلي:

•  التفكير والتخطيط لتطوير المهن.
•  تطوير وتحسين نظام المباريات.
•  إعداد إطار مرجعي للمؤهلات والكفاءات.
•  رصد المعطيات والبيانات اللازمة حول تدبير الموارد البشرية.
•  طبيعة مناهج تقييم أداء الموظفين.
•  مسار حركية وانتشار الموظفين[46].

لكن في الواقع العملي نجد أن مديريات الموارد البشرية تفتقر إلى جهاز حقيقي وفعال في إعادة التأهيل، ولتجاوز هذه الوضعية لابد من تطوير جهاز حقيقي للإعلام بشأن الموارد البشرية، وتوحيد مناهج وأساليب تسيير الموظفين، وخلق مرصد وطني للمهن والكفاءات في الوظيفة العمومية.  ومن أجل ربح رهان التدبير التوقعي للموارد البشرية بات من اللازم اعتماد سياسة اللاتمركز في مجال تدبير الموارد البشرية، وهذا أمر يتطلب اعتماد مهنية أكبر في هذا المجال وإعداد منظومة للتواصل[47].
إن التواصل المديري للموارد البشرية بات أساسيا بحجم الرهانات الكبرى والخيارات الإستراتيجية لتأهيل العنصر البشري بالإدارة العمومية  ولمواجهة التحديات التي تفرضها إكراهات الظرفية الاقتصادية والاجتماعية.
  وبالرغم مما بذلته الإدارة من جهود في تدبير الموارد البشرية، حيث لا يستطيع أحد أن ينكر مدى أهميتها في تفعيل النشاط الاقتصادي والاجتماعي، إلا أن الدراسات والأبحاث الإدارية أبانت عن عدة اختلالات ونقائص تطال الجهاز المكلف بتدبير المنظومة البشرية وتعزى بالأساس  إلى:

•  غياب رؤية موحدة ومشتركة لبرنامج إعداد هذا التصميم.
•  ضعف تنسيق الوزارات.
•  التمركز المفرط للمصالح والسلطات وضعف الإمكانيات.
•  عدم انسجام بعض مقتضيات النظام الأساسي العام للوظيفة العمومية.
•  عدم تطور أساليب الموارد البشرية.
•  غياب التخطيط الاستراتيجي للموارد البشرية[48].

 


خـــــــــاتمـــــــــــة:


عموما خلافا لما يروج من أفكار وأطروحات فإن النظام الأساسي للوظيفة العمومية  لا يقف حجرة عثرة أمام تحديث تدبير الموارد البشرية، بل إنه يمكن القول أن هذا التحديث ممكن بفضل هذا النظام الأساسي العام، وأنه يتعين البحث من أجل تطوير منظومة الموارد البشرية في جوانب وإطارات أخرى، وذلك من خلال تكريس تدبير الموارد البشرية كمحور أساسي واستراتيجي للعمل داخل الإدارة، فهذه الأخيرة يجب أن تعترف بشكل أولي بأن مهنة تدبير الموارد البشرية تشكل لوحدها وظيفة، فهي تتطلب كفاءات ومؤهلات خاصة .
كما أن الدعوة لإصلاح النظام الاساسي لاعتباره فقط يعود إلى خمسة عقود ، يبقى حديث عن إصلاح شكلي و تقني ،ولا يعني بالضرورة تغيير جذري في المبادئ المؤسسة للنظام الأساسي، وقد لا يفضي بالتالي إلى تطوير منظومة تدبير الموارد البشرية بالإدارة العمومية.